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财金10号文:明确PPP合规的边界,认定隐性债务

发布时间:2019-03-15
摘要:1财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号) 3月8日,财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》),引起了整个PPP市场高度关注。多位PPP业内资深人士告诉第一财经,这份文件首先明确了PPP
1财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)

3月8日,财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》),引起了整个PPP市场高度关注。多位PPP业内资深人士告诉第一财经,这份文件首先明确了PPP还是得做,但必须规范地、高质量地做下去。而PPP项目是否规范的界限,在这份文件中得以明确,PPP未来支出责任和隐性债务关系也较之前更为明确。这有利于稳定PPP投资者和地方政府预期。

不过,为了防控政府债务风险,一些较为严格的条款,将压缩PPP施行空间。“简言之,就是PPP要做就合规做,量力而行,值得(物有所值)才做,否则就别做。PPP只是公共产品交付的一种模式,不能包打天下。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经。

明确界限是利好,但空间压缩

为了激发市场活力,引入社会资本介入公共服务领域,2014年中央大力推广PPP模式,经过三年多野蛮增长后,2017年开始对PPP进行规范,去年财政部、发改委等部门对不规范PPP项目进行清理整顿。仅财政部的PPP项目库清理2557个、涉及投资额3万亿元。大规模清理整顿后,PPP市场一度低迷,甚至有人认为政府不再做PPP。但这显然是误解,政府希望规范地推进PPP项目,但PPP项目规范与否的界限不清,让地方政府和投资人很苦恼。

上述《意见》就是解决这一问题,它首次列出了PPP正负面清单。比如,项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金,属于规范PPP项目。而不规范情形之一,是存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的;通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

“《意见》明确了规范开展PPP项目的内涵、边界条件和相关要求,很大程度上稳定了地方政府和社会资本方的政策预期。”国家发展和改革委员会投资研究所主任吴亚平告诉第一财经。“考虑到文件提出的相关要求非常严格,无疑导致地方政府开展PPP项目的空间将变得有限。”吴亚平说。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥表示,《意见》表明了中央将继续推进PPP工作,但与以往不同的是,PPP进入了规范发展的新阶段。PPP不是不做了,而是要高质量地做,这和国家高质量发展导向一致。随着规范PPP项目边界清晰,PPP效率也势必提高。

未来规范做PPP条件更加严格。比如,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。王守清认为,《意见》新规对使用者付费项目和开发性(资源补偿/自我融资)PPP项目利好,对有能力把市场需求做起来且财务自我平衡的投资者有利。但对依赖于政府付费的项目特别是地方财力有限的不利。

龙元建设集团副总裁颜立群告诉第一财经记者,总体来看这份《意见》鼓励所有参与PPP市场的企业做合规项目,不要打擦边球,不要挑战监管。

隐性债务仍有担忧

此前一些地方政府借PPP模式变相融资形成隐性债务,这引起监管层高度关注。在遏制隐性债务增长,防范地方政府债务风险攻坚战下,PPP项目合规与否,跟是否是隐性债务一直是业内关注的焦点。一位地方财政人士告诉第一财经,这次《意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务,将对相关负责人进行问责。不过并没有明确写规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务,这还需要结合其他文件来理解。

王守清也有类似的担忧,由于没有明确合规的PPP项目不算隐性债务,恐怕地方审计和财政部门可能还会存在理解与执行不一致的情况。比如某些省市的审计部门认为,即使是合规的在10%财政承受能力范围内的政府支付或补贴也是隐性债务。

不过此前财政部PPP中心主任焦小平明确表示,依法合规的,10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。我们把PPP财政支出责任,当成政府和社会签订的合同的依法合规的,必须要纳入预算。政府要带头履约。

有业内人士表示,这次《意见》一大目的就是厘清不合规PPP项目属于隐性债务。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,不是债务。

吴亚平告诉第一财经,此次《意见》还有些问题待明确。比如怎么界定社会资本的自有资金,固定回报和明股实债的认定准则是什么,夹层投资是否可以作为项目资本金等。

根据财政部PPP中心数据,截至2019年1月底,PPP管理库项目累计8,735个、投资额13.2万亿元。其中,落地项目累计4,814个、投资额7.3万亿元,落地率55.1%。落地项目中开工项目累计2,282个、投资额3.2万亿元,开工率47.4%。

山西万方建设连国栋:

《财政部关于推进PPP规范发展的实施意见》在保持一贯的基础上,对于近期争论的部分事项,终于靴子落地,避免争论。

一是明确PPP项目不允许列入政府性基金预算和国有资本预算列支,保证了PPP项目支出的稳定性,对于后续PPP项目融资有一定增信作用。

二是对于可行性缺口补助项目的标准予以明确,为使用者付费收入不低于10%,这样可避免争议,减少政府付费类项目变相包装,借道PPP来实施项目。

三是明确财承超过5%的地区不允许新上项目,在原征求意见稿的基础上,考虑到各地PPP推进情况的不同,没有一刀切,有利于各地根据自身情况做好项目实施的统筹安排。

同时实施意见的出台对于项目参与各方都提出要求,主要亮点有:

一是在总理讲话降低项目资本金的情况下,意见仍要求项目资本金要符合国家规定比例,并再次强调要以自有资金按时足额缴纳资本金,以落实社会资本的投资主体责任。

对于PPP项目,鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。 也是对近期专家讨论的项目公司成立后股权转让的变相支持。

强化对咨询机构和专家库的管理,给专家和咨询机构带上“紧箍咒”,意见中明确“对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家,要按照规定严肃追究责任。 ”这样将会让咨询机构提供咨询服务和专家出具意见更谨慎、更慎重。

总体来说,我们意见的出台,将有利于PPP项目进一步规范发展,有效实现激浊扬清,优胜劣汰,保证高质量的PPP项目更好地推进,而不符合PPP要求的项目也尽早退出,避免造成更大的损失。

龙元建设颜立群:

这次《意见》主要明确了PPP合规和不合规的边界,鼓励企业做合规的PPP(政府和社会资本合作)项目,不要打擦边球。

由于近些年PPP模式野蛮生长,不合规项目大增,去年财政部开展大规模清理整顿行动,清退了2557个不合规的PPP项目。但PPP项目合规与不合规的边界不清,让很多企业困惑,尤其是PPP项目未来财政支出责任和隐性债务间界限。而此次《意见》即解决这一问题,列出PPP项目正负面清单,并首次明确了合规PPP项目未来财政支出责任不属于政府隐性债务,而不合规PPP项目形成的支出责任将被界定为隐性债务。

《意见》明确,规范PPP项目不得存在的情形之一是:政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

如果存在上述情形的PPP项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

不只是如此,存在以下四种情形的PPP项目也将被清退,若涉及增加地方政府隐性债务的,财政部将依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

这四种情形是:1.本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

2.未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

3.以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

4.未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

大岳咨询金永祥:

2019年3月7日财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,中央政府态度进一步明朗将继续推进PPP工作,不过与以往不同,PPP将进入规范发展的新阶段。2014-2017年PPP经历了高速发展阶段,2018年PPP进行了深度调整,很明显2019年PPP的又一个春天已经来临。

意见首先肯定了PPP的积极作用,同时也指出了PPP存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围三个问题,并提出了规范PPP的四个原则:规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约。政府的目的是切实防控地方政府隐性债务风险,扎实推进PPP规范发展。就是说,PPP不是不做了,而是要高质量地做,这和国家高质量发展的战略是一致的。

意见对规范化PPP的条件做出了明文规定,为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件,会大大提高PPP的运作效率。未来非公共服务领域的项目将无法再做PPP,合作期限短于10年的项目将无法作为PPP项目获得预算支持。对于政府付费项目,意见未封杀,只是条件更严格了,若当地PPP财政支出责任占比在5%之内仍然可以做。对于污水、垃圾项目,没有列入政府付费项目,与财政部以前出台的政策实现了对接。

意见进一步明确了全国PPP综合信息平台的地位,信息平台是PPP的必要条件,不是充分条件。信息平台作为落实公开透明原则的手段,将充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权。合规的PPP项目必须纳入全国PPP信息平台,但纳入平台的项目政府并不为其合规性背书,也就是说无论是社会资本方还是金融机构在参与PPP项目时必须按专业标准独立进行投资评估和决策。

值得一提的是,意见要求强化咨询机构库和专家库管理,提高了咨询机构和咨询专家在PPP项目中的地位,也强调了其责任。作为咨询机构,我们感觉担子重了很多,压力大了很多,这将有助于我们咨询机构提升自身管理水平和专业能力,从而提高PPP咨询质量,推动PPP高质量发展。意见规定,对收费标准偏离市场合理水平的要追究责任,这对咨询市场健康发展将起到促进作用。长期以来劣质咨询都与低收费有关,也是失败PPP项目的主要原因之一,控制了低价竞争PPP咨询行业才可以吸引更多优秀人才,才能保证PPP规范发展质量。

意见发布后,与意见规定不一致且已在实施中的项目可能会受到较大影响,从全社会总代价的角度考虑,建议尽量宽容这些项目的执行,把意见管辖的重点放在未来的PPP项目上。另外,随着越来越多PPP项目进入实施阶段,对实施影响较大的细节问题也应引起重视,需要实施机构在实践中逐步规范,比如建设期利润过高运营期利润过低且用建设期利润保障财务投资人回报的问题,再比如很多项目由于监管不到位造成项目总投资大大超出项目预算的问题。

总之,意见传达了非常积极的信号,PPP未来责任重大,大有可为。对参与PPP的有关各方,既是机遇也是挑战,只有做好了充分准备的机构,才会不辱使命,在为国家发展做出贡献的同时实现自身的发展。

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