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发改委617号文:社会投资人如何接招新型城镇化

发布时间:2019-04-30
摘要:1国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知(发改规划〔2019〕617号) 为深入贯彻落实中央经济工作会议精神,推动新型城镇化建设,国家发展改革委于2019年4月8日印发《2019年新型城镇化建设重点任务》(发改规划〔2019〕617号,以下简
1国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知(发改规划〔2019〕617号)

为深入贯彻落实中央经济工作会议精神,推动新型城镇化建设,国家发展改革委于2019年4月8日印发《2019年新型城镇化建设重点任务》(发改规划〔2019〕617号,以下简称“《任务》”)。

从《任务》文件精神来看,新型城镇化项目将告别长期以来以房地产市场和土地财政为主导的城镇化模式,着力通过支持农业人口转移、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展四方面的关键要素来实现城镇化高质量经济发展模式。从社会投资人未来参与新型城镇化项目的开发角度而言,《任务》文件释放以下五大信号:

一、产业和人口将成为城镇化建设的“双核”驱动力

城市(镇)总体规划、产业规划、土地利用规划等前端规划往往是政企合作推进城镇化项目的开端,也是关乎项目成败和开发效果的重要顶层设计内容。

《任务》中26次提到“产业”,41次提到“人口”,充分体现了国家层面推动城市高质量发展,提升城市可持续发展能力的决心。未来,中央在分配建设用地指标、中央奖补资金等城镇化发展的关键资源要素时,将以“产业需求”和“人口规模”为重要考量因素,实现精准投放。同时,《任务》首次提出“收缩型中小城市”的概念,指出“收缩型中小城市要转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。”由此可见,中国的城镇化之路将从过去的盲目“造城”转变为按“产——城——人”的逻辑有序推进城镇化发展。未来缺乏产业聚集和人口流入的城市将无法继续依靠“卖地”来维持政府财政能力。大量“重土地出让,轻产业发展,以土地出让金收入为主要财政资金来源”的城镇化项目也将因此丧失其经济可行性。

结合《任务》的指引,作为比政府更贴近市场、更具备产业整合和资源协调能力的社会投资人,在与政府合作策划城镇开发项目时也应转变项目策划思路,协助政府做好项目前期策划,加大对产业规划、产业布局的研究。结合《任务》中提出的“推动大中小城市分工协作、以大带小,构建大中小城市和小城镇协调发展的空间布局”的要求,社会投资人可协助政府充分研究项目的区位条件、资源禀赋等产业落地要素,科学论证本区域可承载的产业类型和功能要求,借力外部环境和自身优势,形成可持续的产业发展策略。近年,上海与周边城市形成的“双向飞地”经济模式即是此种城际产业分工布局、协同发展的典型案例。

二、参与城市补短板项目建设运营,社会投资人仍大有可为

宜居宜业、产城融合、城乡融合发展也是被《任务》文件反复提及的高频词汇。在大中小城市协同发展的框架下,通过城镇化建设实现职住平衡、缩小城乡差距、合理配置公共服务资源,提高人民的获得感、幸福感和安全感仍是新形势下城镇化建设的核心目标。《任务》明确提出“着力推进城镇基础设施建设,特别是强化城市补短板项目”,“鼓励社会资本参与都市圈建设与运营”“推进常住人口基本公共服务全覆盖”等目标和要求。

因此无论是未来城市地下管网改造工程、海绵城市建设、城市综合交通网络建设、棚户区、城中村和危房改造等工程建设项目,还是医疗、教育、养老、职业技能培训等公共服务项目,都将是新型城镇化建设的重要内容。社会投资人仍可依托其自身主业优势,在新型城镇化建设中通过PPP、政府购买服务、特许经营等多种方式与政府开展合作,打造宜业宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

三、未来的城市是绿色城市、人文城市、智慧城市,城镇化建设将从重数量转向重品质

与以往“大拆大建”、“铺摊子式”的城镇化开发相比,《任务》明确提出了推动城市绿色发展,推广生态修复城市修补,保护传承城市非物质文化遗产,优化提升新型智慧城市建设,提升城市品质和魅力的要求。

近年来,城市有机更新、城市双修、智慧城市建设都是城市开发领域的热门话题,结合《任务》文件指明的方向,可以预见在以后的城镇开发项目中,将涌现更多对城市建成区、老城区、历史文化街区、老厂房等进行改造的城市更新类项目,城镇化项目不再仅仅限于“建新城”,老城的保护与改造也将有巨大的市场需求。对此,社会资本方可充分发挥自身在规划设计、商业价值挖掘、产业培育、科技成果应用等方面的能力,在政府的协调下,通过对城市设施的更新改造实现城市在设施功能、人文历史、产业转型、城市服务与管理等各方面的持续发展。

四、“肥瘦搭配”的捆绑式开发是本次《任务》文件的新亮点

《任务》明确提出鼓励经营性与公益性项目综合体立项,促进资金平衡、金融支持和市场化运作,推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。

过去的很多城镇化项目开发模式设计中,经常产生开发项目中如何通过商业项目和公益性项目的配比实现项目“自平衡”的问题。今年的两会召开期间,也有代表提出“开发性PPP应是自我造血PPP”的观点。但受限于PPP项目对商业地产等纯商业项目的排斥,因此往往难以在一个合作模式下同时实现商业性和公益性项目的开发。在没有一定经营性项目(特别是商业性项目)作为支撑的情况下,仅凭城镇开发过程中涉及的公益性项目有限的现金流和较低的收益水平,又很难调动社会投资人的投资积极性,也给地方政府带来沉重的财政支出压力。本次《任务》文件中,发改委从立项管理层面提出的“将经营性与公益性项目以综合体方式立项”,对社会投资人而言,这种打破了过去经营性项目和公益性项目泾渭分明的立项边界,社会投资人可以通过挖掘项目自身的可经营性资源与产业价值,在保障公益性项目实现其公共服务供给的同时,能够最大程度地实现项目的投入产出自平衡,使项目实现“自我造血”。此举既有利于发挥社会资本的商业优势,又有利于盘活大量城市公共资产,缓解政府在城镇化开发过程中的资金压力。

五、有效防范地方政府债务风险仍是新型城镇化建设中不可突破的底线

《任务》列举了包括政府财政资金、开发性金融机构及商业金融机构的资金、保险资金、企业资金等多种性质的建设资金来源,也提及了发行政府债券、企业债券、信托基金、项目融资等多种融资方式,但归根结底的落脚点都是要以“平衡好防风险与稳增长关系,有效防范地方政府债务风险”为前提。

因政府自身能够使用的融资手段十分有限,因此当政府面对耗资巨大的城镇化建设任务时,既要脱离对土地财政的依赖,又要完成各项基本建设和基本公共服务任务,还要有效防范地方债务风险,与企业加强合作、借助社会投资人的优势完成各项城镇化建设任务仍是政府必要且可行的选择。就社会投资人参与城镇化项目的路径而言,除广为人知的PPP、特许经营、政府购买服务/工程等模式外,《任务》文件特别提到了“全面推进地方融资平台公司市场化转型,打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”。因此,参与地方融资平台公司的转型和混改,也不失为社会投资人进入特定区域市场、获得投资机会的可选路径之一。

除以上五大“信号”之外,《任务》中对土地规划用途管制、开发控制红线保护、集体经营性建设用地入市、特色小镇的规范与发展等问题的论述也与近年来相关政策文件的要求有所呼应。在社会投资人参与新型城镇化项目过程中,在涉及相关问题时,也应将本《任务》文件与其他部委的相关文件相互结合,并在设计项目开发方案、开发机制时予以一并论证和应用。

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