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PPP网络中公私如何可持续地合作? ——基于公共管理文献的综述(

发布时间:2018-05-17
摘要:继之前两篇分别探讨PPP的边界和绩效评价之后,本文继续以公共管理国际文献上的PPP研究为基础,探讨PPP该如何可持续地合作,或是多方主体如何能够有效地合作实现共同的目标。虽然目前实务界对这方面不怎么关注,但从PPP合作的角度来看,这是一个成熟的PPP市场

继之前两篇分别探讨PPP的边界和绩效评价之后,本文继续以公共管理国际文献上的PPP研究为基础,探讨PPP该如何可持续地合作,或是多方主体如何能够有效地合作实现共同的目标。虽然目前实务界对这方面不怎么关注,但从PPP合作的角度来看,这是一个成熟的PPP市场应该重点关注的板块,只有通过有效地合作,才能避免合作失效或冲突,也可以避免后续的再谈判问题,并且在荷兰、澳大利亚等发达国家的PPP实践中,他们已经设定了相关的角色,如过程管理者或跨边界管理者(process managers & boundary spanners);而对于学术界而言,很多研究者将PPP视为一种治理工具,治理意味着网络,网络意味着成员间的互动,因而在治理网络的视角下看待PPP多方主体是如何互动、规则如何设定,很有必要。随着国家治理能力现代化的深入推进,以及PPP在公共服务领域的实践,学界运用治理理论来研究PPP的实践,是将理论与实践紧密结合起来的体现,一方面可以为PPP实践界提供理论支撑,另一方面是对治理的深化研究。

如何可持续地合作,现有文献的研究包括两大块:

    1)合作过程的设计(治理网络的三大核心:多主体、互动、规则设定)

    在合作正式展开之前,需要一位过程设计师来筹划和安排合作过程,该设计师可以是个人,也可以是团队,如PPP咨询公司,或相关群体组成的委员会。在设计过程中,设计师需要协商各方群体,确保各方能够达成一个共同接受的合作过程方案。设计的内容包括如下几个方面:

    ·过程的组织:包括各方参与主体的角色、地位、权利与责任地设定。例如在合作过程中,政府、社会投资方、金融机构、专家、咨询企业等应该具有什么权利与责任。这一块内容就是强调PPP合作是多方主体的介入,多方主体都应该参与到合作过程的决策、执行过程中来。

    ·博弈的规则:包括互动方式的安排,协商和对话程序的设定。目的是使得决策制定过程的有序,使得核心价值和观点能够被大家接受,对合作不利的信息被大家舍弃。这一块内容就是强调PPP合作是互动和协商,多方主体建立的是partnership,是平等对话。

    ·决策的规则:在互动过程开始之前,就需要确定谁应该拥有最后的决策拍板权力,以及该最终决策权是通过什么方式来做出的。例如是最高领导的决定,还是集体投票决定?这一块内容意味着互动不是无休止的,需要最后的决策者来拍板,当然拍板的规则需要各方一致同意。

    2)合作过程的管理

    在合作开展之后,合作过程的管理就是对合作中出现的争论进行斡旋,促进各方加强互动、协商,这就是过程管理者或跨边界管理者的工作职责,同样,他们可以是个人,也可以是团队。过程的管理有下面几项要素需要注意:

    ·聚焦点:如何将不同的主体聚集到一起来共同解决问题,这种重在平衡各方观点和诉求的方式能够吸引各方的参与。这是过程管理的目标,也是过程管理者的最主要使命。

    ·沟通方式:是一种讨论、协商的过程,在此基础上达成共识,最后由最终决策权的人或群体拍板。这种沟通方式,与传统的单方面决策有差异,这里强调的是大家在信任基础上的沟通,目的是解决问题或冲突。

    ·不确定性问题的处理方式:在协商中可能存在诸多不确定性,采取的方式是开放式的对话,不急于做出最终决策或下定论,过程管理者在此协商过程中需要保持耐心和信心。具体而言:对于任何一个PPP项目,建设和运营周期较长,在项目移交之前必然会遇到各种问题,在问题形成的初期就需要开放式对话,形成共识性的解决方案,然后实施该方案来解决问题。

    ·过程管理存在的问题:过程管理涉及到的协商过程,这会使得希望达成共识所花费的时间、精力等成本会比较高。这是事前和事中来解决问题。

    目前,在实践中,咨询公司扮演者类似上述的过程管理者角色,但该角色扮演的时间短,在招到社会资本后就退场了。在项目的实施阶段(建设和运营),也是PPP周期中最长的阶段与合作最困难的阶段,目前国内还没有这种类似的机构,都是政府与社会资本方单独沟通,没有一个第三方或权威机构来协调。在理论研究中,目前对PPP的研究更多的聚焦于合同设定、风险分配、PPP起因、绩效评价等内容,较少从合作的过程来动态探讨如何治理。期望本篇短文能够对理论研究与实践操作有所意义,期望更多的同行关注到这个领域,推动公私部门可持续的合作。

 

参考文献:略

 

 

作者:王欢明,同济大学管理学博士,讲师,大连理工大学公共管理系副主任。感谢本文写作中程哲、熊伟两位博士的建议。

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