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不忘初心:PPP该如何评价和提高绩效? 基于公共管理文献的综述(

发布时间:2018-05-17
摘要:继上篇《PPP模式的边界到底在何处?基于公共管理的文献综述》之后,本文继续以公共管理文献上的PPP研究为基础(接近200篇发表在公共管理国际期刊上的英文文献),探讨PPP该如何评价绩效和提高绩效。这也是当下学界和实践部门关注的热点话题之一。 1.PPP 应用

 继上篇《PPP模式的边界到底在何处?基于公共管理的文献综述》之后,本文继续以公共管理文献上的PPP研究为基础(接近200篇发表在公共管理国际期刊上的英文文献),探讨PPP该如何评价绩效和提高绩效。这也是当下学界和实践部门关注的热点话题之一。

 1.PPP应用的初心

 PPP起源于1992年英国保守党政府发起的PFI,在经过5年不温不火之后,1997年工党上台,将PFI更名为PPP,并努力使之成为两党共同认可的政策。随后在世界各地广为使用。原因在于PPP可以在不增加政府财政负担的情况下提供更多、更好的基础设施、公共服务,或以低成本、低风险的方式为城市再造、当地经济发展做出贡献。最终目标是实现公共部门、私人部门和服务接受者三方共赢的局面。那么,PPP的初心是否实现了呢?从国际公共管理文献来看,绩效结果是多元的,即有些PPP实现了预期目标,有些PPP没有达到目的。这就引发了我们思考,现在国际上的研究是如何来评价PPP的,评价是否合理,如何更好地评价PPP。

 PPP绩效(PPP performance)有侠义和广义之分,侠义的PPP绩效是评价合同或协议上的目标是否实现,更多的是考虑投资回报率的问题。而我们知道,PPP的应用领域不仅包括基础设施和公共服务供给,还包括城市再造、地区经济发展等领域(Hodge & Greve, 2007),如果是基础设施PPP项目,则侠义的绩效可以理解为项目绩效(project performance),考察的是工程质量、工程成本、效率、工程纠纷等指标;如果是经济发展项目,则侠义的绩效可以理解为带来的税收增长、解决的就业率等问题。

 而广义的PPP绩效,认为PPP的评价目标不仅仅考虑的是项目投资回报问题,还有项目带来的近期和长期的影响问题。物有所值VfM就是属于这类广义的绩效评价,从国内外来看,虽然VfM是评价PPP是否立项的主流方法,如伦敦地铁PPP继续推进的两大原因,一是PPP能够确保安全,二是通过VfM评估(Shaoul,2002)。但从现有的文献来看,对PPP运行后的绩效评价,VfM设定的评价指标也是必不可少需要评估的,如PPP的创新性、服务质量、成本、风险分配合理程度等等。此外,Klijn et al.(2010)对PPP对绩效的评估也属于广义的概念,不仅包括结果类指标(outcome),如创新性、效率、成本、效益等,也包括过程类指标(process),如互动频率、冲突解决程度等。

但上述评价都是单维度和线性考虑的,如从PPP的实施生命周期来考虑评估,包括实施中的评价与实施后的结果评价。但PPP涉及到多方行动者,且不同行动者的利益诉求有差异,因而现有PPP绩效评价也需要关注这一点。

2.如何确保PPP实现绩效

接下来,第二个问题就是如何确保PPP实现绩效?当然,这是一个很大的问题,不同国家的制度背景、不同项目的特征,和不同的操作实施方法都可能会带来不一样的结局,这也是为什么从国内外实践来看PPP绩效评估结果多样化的原因。但现有的一些国际文献的研究结果,可以为国内的实践提供一些启示。

荷兰的一群公共管理学者,通过对荷兰的PPP项目进行研究,聚焦于是PPP的组织形式重要还是PPP的管理策略更加重要?前者关注的是PPP的合作各方是紧密的联系还是松散的联系,选择何种合同类型更佳等问题;后者关注的是PPP运行中管理方法、手段等问题。Steijn et al. (2011)研究显示,相比于组织形式,管理策略更加重要;而他们课题组的其他成员采用相同的案例和数据,但是不同的方法,却显示为了实现PPP绩效的提升,需要考虑组织形式与管理策略的组合,即二者都重要(Kort et al., forthcoming)。这些研究显示的是组织形式和管理策略之间,可能不是“either/or”的关系,应该是“and”关系。从其他的研究结论来看,提高PPP绩效的手段或方法既包括组织形式,也包括了管理策略,如Murphy (2008)提到的合同管理和有效地执行。

综合大量文献研究结果,关于如何提高PPP绩效的方法或途径,可以总结在下表中。

1 影响PPP绩效的因素

制度层面

组织层面

管理层面

个体层面

其他

政治支持;

PPP法律;

制度层面的知识普及

 

合同类型(交易合同/关系合同);

合同特征(如惩罚的可能性);

风险分配策略;

紧密/松散的结构关系

行动者互动;

项目管理技术(控制策略);

过程管理技术(协商策略);

标准化购买程序;

运营管理知识普及

人员专业化培训;

跨边界管理者的能力;

领导力;

专业化(资质、过往经验)

 

项目本身是否具备PPP实施条件;

创新性;

公众参与;

公平的竞争环境;

政府/私人部门的投资水平

 

 

参考文献:略


作者:王欢明,同济大学管理学博士,讲师,大连理工大学公共管理系副主任,曾在荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学公共管理系访学,合作导师为Koppenjan & Klijn。

联系方式: whm715@126.com


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