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PPP模式的边界到底在何处? ——基于公共管理的文献综述

发布时间:2018-05-17
摘要:PPP(public-private-partnerships),即公私合作伙伴关系,近两年来在国内各级政府非常流行,2015年也被称为PPP元年。但是,PPP的边界被过分的夸大与外延,从长远来看是不利于PPP模式的推广与可持续发展。本文试图从一个公共管理学者的视角来审视这一问题。

PPP(public-private-partnerships),即公私合作伙伴关系,近两年来在国内各级政府非常流行,2015年也被称为PPP元年。但是,PPP的边界被过分的夸大与外延,从长远来看是不利于PPP模式的推广与可持续发展。本文试图从一个公共管理学者的视角来审视这一问题。

PPP的内涵,学者对其看法差异挺大,有广义与侠义之分。民营化大师萨瓦斯(Savas,2000)将广义的PPP界定为公共与私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排,包括合同外包、特许经营、补助等等,这多少有点夸大;侠义的定义强调多方之间(公共部门与私人部门)的正式合作,联合生产产品或提供服务,需要彼此在风险、成本和利润方面的共担(Klijn and Teisman,2003)。从众多的文献来看,更偏向于后者,强调制度设计很重要,其有三个特征,即(1)公私多主体参与;(2)合作是长期而非短期的;(3)风险、成本和利润的共担。成功的PPP,目的是实现经济(profit利润)、社会(people人)、环境(planet星球)的可持续发展(Koppenjan,2009)。

1.    政府采购v.s.政府购买v.s. PPP

在实践层面,国家出台了PPP,也出台了政府购买、政府采购等相关文件,都强调政府与市场的关系。这么多概念,在研讨会时经常出现的问题是PPP、政府购买、政府采购有什么区别?下面就对几组交叉的概念进行简单区分:

(1)政府采购VS.政府购买:政府采购的范围大于政府购买,政府采购对象不仅包括公共服务,也包括了政府部门日常办公用品,如办公电脑采购(财库[2014]37号)。相比于此,政府向社会购买仅包括公共服务,如基本公共服务、社会管理服务、行业管理服务、技术服务等(财综[2014]96号)。

(2)PPP VS.政府购买:二者都是强调政府与市场的合作,强调安排者与生产者的分离。之前微信上转发一条关于二者的区别(政府购买服务与PPP是两码事?),我是赞同的,其主要说明发改委对PPP的界定为指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系(发改投资[2014]2724号)。而财政部将其界定为由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化(财金[2014]76号)。所以,从广义上看二者的差异不大,存在交叉或趋同,不仅包括基础设施,也包括公共服务;从狭义来理解,财政部对PPP的定义更偏向于硬基础设施,而政府购买更多的是公共服务。

(3)PPP VS.政府外包:PPP与政府外包有相同也有不同,相同之处都强调合约来规定彼此的关系,不同之处在于外包仅涉及到基础设施或公共服务的运营和管理,而PPP强调的是伙伴关系,因而还很关注共同决策,然后共同运营和管理(张万宽,2011)。从美国县市政府网站的统计来看,PPP与外包是有区分的。

2.    形式v.s.策略

PPP可以有很多形式,但是主要分为基于契约的PPP(contractual PPP) 和基于制度的PPP(institutional PPP)。前者是私人企业在设计、融资、建设公共工程项目继续往后扩展到维护和开发等阶段,因而DBFM/DBFO/BOT/TOT等都属于这种形式,其强调的政府与市场资本是一种委托代理关系,更多的是风险从政府转移到市场,政府与市场之间有紧密的资本合作关系,但在组织关系层面不够紧密,这一点在实践中已经凸显出了很多问题。而后者强调的是公共部门与私人部门之间的联盟关系,二者建立联合的实体来建设、维护和运营基础设施,如合资公司(Joint ventures)、股份合作公司、联合发展项目等等,二者是合作伙伴,不仅有紧密的资本合作关系,也有紧密的组织关系,强调风险分担(Koppenjan,2005;2012;Hodge and Greve,2007),从此观点看来,我国特色的Public-Public Partnerships似乎又有站得住脚的理论基础了;另外英国的PFII强调政府占股,派驻董事也验证了这一理论。

政府在管理PPP时会采取不同的策略或工具,策略的差异可能会带来结果的不同。大致可以分为两类:项目导向的管理过程导向的管理(Edelenbos and Klijn,2009)。项目导向的管理,指项目被划分为连续的几个阶段(开发、计划、设计、建设、运营、维护等),管理者通过对项目成本、时限、组织、信息、项目内容等来对各阶段进行控制。其采用的是控制策略(DAD strategy, Decide-Announce-Defend),项目管理团队决定解决问题办法(没有征询利益相关者),然后告知利益相关者,当遇到争议时就采用辩护的方式解决。过程导向的管理,强调管理的方式更多倾向于各参与方的互动,强调多样性。利益相关者从决策到执行等各个环节都参与进来,通过坦诚对话协商来解决争议,其采取的是协商策略(DDD communication strategy, Dialogue-Decide-Deliver),该策略强调的是参与者基于良好的合作关系,通过关系型契约来应对项目出现的不确定性,这也是不完全契约理论最新的研究进展对PPP模式的启示。学者Edelenbos and Klijn(2009)对荷兰的大型工程PPP实证研究显示,上述过程导向的PPP会比项目导向的PPP带来更好的结果,也即意味着在PPP管理中,需要更多的协商、沟通,而不是控制手段。

最后,Steijn, Klijn and Edelenbos(2009)以荷兰的环境类PPP项目为研究对象,发现PPP的策略与工具,相比于PPP的组织形式,对PPP的绩效有显著的正向影响。因而对于政府部门的实践者而言,花大量时间关注PPP的形式,还不如将更多时间和精力放在PPP的实施策略与管理手段上,务实的推行PPP模式。

参考文献:略

作者:王欢明,博士,大连理工大学公共管理系副主任,曾在荷兰鹿特丹伊拉斯姆斯大学公共管理系访学,合作导师为Koppenjan & Klijn。

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