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毛寿龙:近三十年来我国政府职能转变的研究综述

发布时间:2018-05-17
摘要:政府职能转变不是一个新问题。从实践上说,自改革开放以来,政府职能转变一直都是我国政府改革的着力点。从理论上说,只要政府存在,政府职能便是一个容易引发人们探讨的话题。在行政学历史上,威尔逊、古德诺关于政治-行政二分法的经典认知,实质就是在探索

政府职能转变不是一个新问题。从实践上说,自改革开放以来,政府职能转变一直都是我国政府改革的着力点。从理论上说,只要政府存在,政府职能便是一个容易引发人们探讨的话题。在行政学历史上,威尔逊、古德诺关于政治-行政二分法的经典认知,实质就是在探索政府职能的界定问题。而政治经济学上古典自由主义与国家干预主义之间的长期争论,基本上也是由于对政府职能有着不同主张而引起。我国学者的政府职能理念也层出不穷,不用细说我国古代关于政府职能的思想遗产,单是在我国改革开放后,人们对政府职能的研究就可谓浩如烟海了。本文通过回顾这一时期我国学界关于政府职能的认知,尝试归纳我国政府职能转变研究的大致脉络,为今后政府职能转变的研究和实践提供借鉴价值。

一、近三十年我国政府职能转变研究的概况

最近三十年来,我国对政府职能转变的研究发生了巨大的变迁。据中国期刊网数据显示,改革开放前,人们对政府职能领域鲜有涉足,似乎政府职能的认知也带有某种计划性,普遍认为政府不外是“民主和专政两方面职能”。自1984年我国第一篇讨论政府职能的论文发表以后,研究热情持续发酵,到20世纪八十年代末出现过小高潮,再经过九十年代初回落后,从1992年始对政府职能转变的研究热情又陡然升温且延续多年,至世纪之交研究量呈直线上升之势,到2008年的政府职能研究量达到新的峰值。

我国政府职能转变研究与改革开放步伐息息相关。政府职能转变研究的背后,有我国持续演进的改革实践作为基础,前者犹如后者的晴雨表。例如,1992年政府职能的研究量开始攀升,适逢邓小平南方谈话之际;2000年前后的研究高潮与“入世”和“‘三个代表’写入党章和宪法”等重大事件相应;而2008年的研究峰值与十七大正式提出“建设服务型政府”、“着力转变职能”的要求契合。鉴于这种映射关系,我们还可以从中捕捉到几项政府职能转变的(假设性)动因,包括(但不限于)政府引导、市场化改革方向、国际压力、执政党与时俱进的内在调适倾向、社会不同利益间的均衡再造,以及意识形态的推动等。换言之,政府职能转变的行政实践往往是学术界政府职能探讨的先导,因而不同时期政府面对行政生态的差异,也就决定了不同时期政府职能转变的基调。

从研究主体看,该时期有各种学科背景的作者加入这场关于政府职能的“马拉松”式讨论中,堪称新时代的“百花齐放、百家争鸣”。同时,就学者能讨论“政府职能”的事实本身也可以昭示历史的进步,毕竟能讨论总比不能讨论好。经过研究,政府职能的理论日渐丰富,人们对政府职能的认知也在不断深化。

二、近三十年我国政府职能转变的研究成果

(一)马克思主义视角下的政府职能类型

我国改革开放后最早讨论政府职能的论文发表于1984年[1],该文重述了马克思主义的政府职能观,即控制性政治职能和满足经济社会发展需要的合理性职能。在阶级存在的情况下,没有政府社会就不能存在;而假如不重视社会的共同需要,政府本身也将不能存在下去,因而政府的政治控制与经济社会发展这两种职能相辅相成。尽管马克思主义是一种科学的理论,但马克思主义本身并不是封闭的,它具有与时俱进的优秀品质。这就意味着马克思本人的学说可能也有待改进的地方。于是,便有论者对马克思主义政府职能观中某些不合时宜的成分提出了质疑。谭健曾批评说,传统上关于政府职能的阶级理论(包括资本主义国家对内统治、对外侵略或国防的“两职能说”;或者社会主义国家对地主资本家专政、对农民实行领导、对整个社会进行社会主义建设的“三种职能说”),均已不适应我国现实生活的实际变化,政府职能理应“根据不同时期的任务和形势的变化而变化”[2]。尽管这种观点有其可取之处,但马克思主义作为党的指导思想,其政府职能观一直都在深刻影响着我国大政方针的设计,例如“四项基本原则”、“五不搞”等理念就是马克思主义关于政府“控制性政治职能”的体现;而“发展是硬道理”、“一心一意谋发展”等方略反映出政府对“满足经济发展需要的合理性职能”之重视。可见,马克思主义关于政府职能的“二分法”仍有极强的指导性,是我国政府职能界定和转变的根本思想,无论我国政府职能如何转变,“控制性政治职能”将不但不能转变,而且还会继续加强,这将构成我国行政体制的基本制度环境,“政府职能必须遵循马克思主义政府理论的原则”[3]。

当然,由于马克思主义的这种“职能二分”属于宏观层面,而目前关于“政府职能转变”的探讨多倾向于具体,所以纵观这一时期的政府职能文献可以发现,学者们套用马克思主义路径来探讨政府职能的研究反而不多。或许感知到马克思主义在政府职能研究中过于宏观的特征,我国很多学者都偏好从马克思主义以外的理论成果中汲取养分,为政府职能的理论研究提供借鉴。在此互融互通中,新时代的马克思主义政府职能观———社会主义市场经济中的政府职能理论得以日趋完善。

(二)市场自由导向的政府职能类型

改革开放后,在我国曾遭排斥的市场经济理念重回人们的视野,为市场正名、调整政府职能的呼声很高,荣敬本是一个代表。他所理解的政府职能内涵以西方古典自由主义为基础,认为政府职能就是“保证市场秩序和建设公共财物③、创造市场平等竞争的环境、市场面前一律平等”[4]。既然要重新尊重市场过程“看不见的手”,就应该收敛政府“看得见的手”,后来荣敬本依据哈耶克关于“知识”的观点,阐述了在“知识分散”的约束下政府计划职能必然遭遇的困境[5]。荣敬本还与吴敬琏共同发表过一个报告,列举了市场经济中政府应承担的四种职能(参见表1),并宣称除此以外的政府职能通常会出现政府失灵[6]。

显然,以上主张的理念基础都源于西方经济学,包括规模经济、公共物品、外部性、信息不对称等理论。从以上主张还能看到,我国市场派学者对政府职能的界定并不刻意遵循西方理论的具体哪一种。例如,表1的四项主张中有些论点是从西方新古典经济学中拿来,有些则从奥地利经济学中汲取,还有些则源于新制度经济学。尽管如此,我国学者这种采众家之长、为我所用的做法在实践中却有某种独到之处,最突出的就是实用,也应了猫论理念,即无论理论源自何处,只要有用皆可“拿来”。事实上,我国市场派学者在引进西方经济学时也不是全盘接受,而是从一开始就注重灵活性,从而较好地避免了帕特南笔下“外生制度不服水土”的尴尬[7]。的确,我国市场派学者推广市场理论的手段与效果可圈可点,经验就在于坚持市场方向,同时顾及传统力量的惯性,为此搭建起便于实践的理论缓冲带,而不是全盘引入或推行所谓的休克疗法。即使一些人感觉这种混搭不够纯粹和彻底,但恰恰体现了事物发展应遵循的渐进性。如果说“中国模式”能成立的话,那么对不同理论的交杂、中庸、渐进式处理,应该是其中一个重要的文化内涵。

另外,还应提及的是厉以宁的“二次调节”说(或叫搅拌机职能模式),即“市场调节经济,政府管理市场”[8],前者发挥第一次调节的作用,尊重市场的力量;后者发挥第二次调节的作用,强调政府对调节经济的市场的管理与再调节。凡是市场能够做到的,政府就不必代劳,政府只做好市场做不到的事情,尤其是制定游戏规则,对市场进行管理。这种观点在十三大上曾被确立为政府职能转变的总方针。考虑到厉以宁曾为现任总理李克强的导师,有理由认为“二次调节说”还将对我国今后的行政生态(尤其是政府职能转变)产生巨大影响。事实上,李克强近来也反复强调:市场能做的交给市场,政府只做好应做的事情。这种观点与厉以宁的思想如出一辙,在政府职能市场导向的同时为政府管制留有余地,让政府职能的界定兼具原则性和灵活性,很符合中国人传统的文化习惯,尤其是中庸偏好,这种契合客观上增加了政府职能市场化的便利性。

还应注意的是,20世纪八十年代末,随着政府经济职能民主化的浪潮,要求实现政府政治职能的民主化的呼声也逐渐浮现,刘军宁曾以西方近代的分权与制衡思想为理论渊源,阐述过政治职能的分工理论,以此为政府职能描绘了一条逻辑线路,即需要促成职能,职能衍生机构,机构使用权力,权力需要分工,分工依赖法律,否则民主政治便岌岌可危或流于形式[9]。反过来说,也不乏学者认为政府职能市场化的政治风险,并警告说“我国是社会主义国家,且生产力相对不发达,因此,需要强化的职能一定要强化,不可盲目地按照西方政府职能模式机械地乱套。至于丢弃了自己宝贵的东西而拣来别人扔掉的敝屣,就更不应该了”[10]。在强化政府职能、抵制西方自由化思想的声势中,政府职能转变的方向曾有过彷徨,而“总设计师”邓小平通过南方讲话再明确提市场自由,甚至要求“不去争论姓社姓资”,于是政府职能的探讨才得以再回到市场主导的方向。经过几度磨合后,市场导向的政府职能最终还是坚持了下来,并且充分考虑了中国国情,形成了具有中国特色的市场经济理论;同时,政府职能的观念也在某些国家(尤其是新加坡等东南亚国家)的示范下,逐渐形成一种被称为“引导型”的政府职能类型。

(三)政府引导的政府职能类型

所谓“引导型”政府职能模式,强调既不要单纯追求市场自由,也不要单纯依靠政府管制,而是在有限干预和有效引导中发挥市场的资源配置作用,张康之是这一理论的首倡者。在政府职能设定方面,斯密认为仅限于国防、产权保障、公共设施方面,后来科斯、诺斯又特别强调了政府在制度建设中的独特作用———这类职能被张康之描述为“保护型政府职能”[11]。尽管斯密“守夜型政府”理念认为政府职能的更多扩展,会侵犯到个体的自由和权利,但现实中政府职能常常以“市场失灵”为理由而突破这种疆界,比如美国的“罗斯福新政”和我国改革开放前的“全能政府”———这种情况被描述为“干预性政府职能”。在此基础上,张康之认为,在我国保守型政府职能已不具备存在的历史条件,而干预性政府职能可能因“恶性扩张为绝对干预,造成政府失灵”[11]:“新兴工业化国家和地区政府在推行市场化的过程中,由于缺少经济发展的必要资本,必须通过对外开放,寻求外资的支持,这就需要构建良好的投资环境,而这种环境必须由政府提供。政府必须建立和维持稳定的政治秩序和经济秩序,对经济发展提供保护又要加以适当干预。这种保护和干预无论在形式上还是在内容上都与发达国家曾运用过的保护和干预不同,是一种全新意义上的保护和干预,这种保护和干预有机地结合在一起,就表现为一种新型的政府职能模式———引导型政府职能模式”[11](p.14)。

从我国行政实践看,引导型政府职能模式很接地气。譬如,自分税制施行以来,我国地方政府的积极性就多集中在本地的经济发展上,而经济的发展离不开资本的运作,于是,各个地方政府就展开了招商引资的竞争,纷纷改善本地的基础设施、环境保护、税收政策、行政程序等,因为只有这样才能在激烈的竞争中吸引项目,进而用项目拉动经济增长,实现地方就业,促进民生改善,同时增加地方财政收入,为公共服务的有效供给提供保障。所以,项目就成为地方政府工作中纲举目张的“纲”,而政府的角色已明显不再直接干预企业的生产经营,乃是居于外围作扶持和引导者的角色:通过基础设施建设与环境的改善、通过行政程序的优化来搭建企业发展的良好平台,再通过企业的发展实现企业、政府、民众及整个社会的共赢。这一路径中的政府职能显然带有“掌舵而非划桨”的意思,而掌舵跟“引导”显然是同义词。可见,引导型政府职能模式在实践和理论上都可找到有力注脚。

此外,张五常还曾将引导型政府职能模式下的“县域经济竞争”理解为中国经济高速发展的主因④。其实,引导型政府职能与东南亚国家兴起的“发展型国家”职能观(Developmental State)也极为相似。张康之论述引导型政府职能模式时曾多次谈及东南亚的政府职能经验,而阿米亚·库玛·伯格奇(Amiya Kumar Bagchi)也写道:“政府作为人类的一种制度,其不同的职能模式乃是由人类建构该制度的方式所决定的。虽然小微政府(Minimalist State)的职能愿景颇有吸引力,但问题是倘若人们生活水平上不去,倘若不通过干预来有效改善卫生、教育等服务,则这个国家将很容易沦为无秩序、分裂和内战之中,所以说,发展是必须的政府职能”[12](pp.2-5)。滥觞于东南亚国家的发展型国家理论之要义,跟我国“发展即硬道理”的观念存在很大交集,而这种基于政府引导、发展至上的理论被张皓认定是符合中国情况的“正确的职能模式”:“政府以前瞻性的战略眼光,在充分认识和运用市场经济发展规律基础上,以更为积极主动的姿态和行动,集中各种优势资源,引导和推进我国经济和社会的全面发展,事实已经充分证明选择这种(引导型)政府职能模式的正确性。”[16](p.3)

同时,刘熙瑞也曾用“新凯恩斯主义”的概念阐述过政府的掌舵或引导职能,并以此批判消极自由主义,希望“重新澄清政府的作用”[14]。这些主张呼应了亨廷顿的政府职能观,即“政府职能就是治理。软弱而少权威的政府无法履行其职能,这样的政府就如同受贿的法官、怯弱的士兵、愚昧的教师一样,是不道德的”[15](p.28)。换言之,政府绝不能假托“放任自由”、“无为而治”等名头而疏忽了政府本分。应尽的职能责无旁贷,甚至为此不惮于“面临地雷阵和万丈深渊时仍一往直前”。也许,正是因为政府在认准的事情上“一往直前”的气概,所以,政府职能在界定方面就需要格外慎重,否则,且不说万一出现“南辕北辙”的意外结果而悔之晚矣,即便是政府职能有“毫厘之失”,也会造成社会效果的“千里之谬”。这也就构成了对引导性政府职能的一项挑战,即谈政府引导则必然预设了一个前提:政府的信息是完备的、认知是充分的、判断是科学的,而后便可合理地“正确引导”。然而,回看现实,更多的情况却是“有限理性”、“信息不充分”以及西蒙笔下稀缺的注意力和信息处理能力。这些约束与生俱来,即便政府也不能例外。所以说,虽然引导型政府职能模式具备很好的理论基础和现实印证,但仍有待不断发展完善,尤其是如何对待该模式下“政府必定理性和正确”的基础性预设。在此,应该提及刘琼莲关于完善引导型政府职能的洞见,她很有创意地将政府的“引导的职能”与“服务于公民权的职能”结合起来[16],希望通过尊重公民知情权、倡导公民参与、鼓励自主治理,来实现社会中分散在不同个体的知识和理性得以自由交流和互动,在此过程中,既容许了公民对公共事务的治理,也可有效弥补政府“单向度引导”之弊。无独有偶,史晋川也曾着眼于此而提出“公民参与+发展型国家”的模式,主张充分尊重和发挥民众的首创精神[17]。应该说,这些都是对引导型政府职能模式的有益补充,尤其他们注意到公民权的价值以及民众的“首创精神”或“创制权”与政府引导职能的相辅相成,正如刘琼莲所言,就是“通过政府引导、监督而实现服务”[16]。可见,民众意识、社会意识乃是引导型政府职能的出发点和落脚点,而这种修订版的引导型政府职能,与西方“服务而非掌舵”的呼声相映成趣,服务型政府职能也就呼之欲出了。

(四)服务型政府职能类型

在1985年,《经济日报》就曾提出“服务型行政体制”概念,希望政府具备管理经济的职能以更好地服务经济社会的发展需求。此外,如毛寿龙所揭示的那样,“服务一直是中国政府的施政原则,中南海新华门就写着‘为人民服务’”[18]。江泽民在十六大报告中明确指出:“要转变政府职能,逐步实现从管制政府向服务政府转变”。朱镕基在2002年政府工作报告中明确将政府职能归为四类,即“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年,温家宝再度强调服务型政府的概念,认为建设服务型政府是克服我国传统行政模式衍生种种弊端的良方,它将构成我国政府行政改革的最终目标。

与此同时,学者们对服务型政府的研究也不断丰富。刘熙瑞给服务型政府的定义引用很多,他说:“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[19]同时,研究者还提出服务型政府应注重价值研究,在政府管理中更加突出公平观念,要体现公民对政府工作的参与,关注公民的满意程度,强调对公民要求的回应。这种思想则与西方的新公共服务思想相通。在国外,新公共服务的代表登哈特夫妇所理解的政府职能同样也强调政府职能的“服务型”,他们强调要恢复政府“对公民的善待与尊重”,“服务而非掌舵,牢固树立权属于公民的意识”,而不能以任何名义将政府当做“企业那样运作”,同时主张服务要关注顾客的需求,促成成员间互信的形成及社会资本的发育。在新公共服务中,政府职能体现为一系列的专业职能、法律职能、政治职能和民主职能,重点确保政府对公民偏好和需要的回应,政府应该成为复杂治理系统中负责任的行动主体,其可能的角色包括促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者、公共利益的道德领袖和服务员等[20](p.1)。

此外,我国学者还总结出其他很多断片式职能类型,限于篇幅本文不一一列举,只提一下杨百揆对政府职能的划分方法,即分为立法职能、行政职能、司法职能、检查监督职能[21]。这种分类方式固然有别于我们当下关于政府职能的探讨,但至少给我们一个提示,就是今后我国政府职能也许可以将司法职能强化起来,从而让现实中很多涉法涉诉的信访问题不至于总指望寻求政府解决,而是引导当事人通过正常司法程序寻求法治化解,这也将有助于实现政府职能的正位。

三、近三十年我国政府职能转变的述评

一般认为,政府职能转变应以社会需要为前提,根据不同时期的任务和形势的变化而变化,否则就会出现“错位”。政府职能转变的本质就是一种适应性变化,随外部生态环境的变化,理性的政府会“有意识地对其子结构和内容不断进行调整,使其发展成新的形态,以谋取它与环境的动态平衡,进而实现其对经济增长和社会发展的现实推动”[22]。上文所说的马克思主义视角、市场视角、引导视角、服务视角等政府职能模式,其实就是根据变化了的现实条件,从不同的角度来看待同一个事物。随着行政生态环境的变化,人们所聚焦和关注的点自然也要调整,如库恩所说,“科学发展过程中旧有范式遭遇的困境会成为创新的契机”[23]。因此,政府职能的转变首先表现为视角的转变,不同的视角会展现出不同的政府职能模式,这一点或许类似盲人摸象。与此同时,在我国深厚的文化积淀中,任何一种视角都将与其他视角走向融合,正如上文提到的那样,持有市场导向政府职能观的学者,往往会经过折中与中国的国情相结合,产生出诸如“搅拌机”模式的政府职能理念;另一方面,从政府干预主义出发的学者也往往会经过折中,与中国发展了的事实相结合,与时俱进地推出“引导型”模式的政府职能观。实际上,这两种不同的路径最后都殊途同归,指向的都是“具有中国特色的社会主义市场经济”条件下的政府职能模式,其灵魂正是“两个基本点”战略观念,即一方面坚持政府的强而有效,一方面坚持维护市场的活力。究竟选择哪一种职能模式或视角,决定因素中既有环境需求,更有路径依赖及主观意识形态的成分。按照马克思主义,政府职能有先后之分,首先重视政治领域,后来发展到经济社会领域。事实上,通常所说的政府职能转变就是针对经济社会领域的政府职能而言的。不过,在政府职能转变的进路方面,也有观点认为政府职能是一个整体,所谓政府的政治、经济职能等分类其实是边界模糊的,而且在政府政治职能保持不变的情况下,单纯推行经济管理职能转变难以实现[24]。

政府职能的“二次调节”理论是这一时期政府职能市场化的突出成果,它告诉人们政府管得太多太少都不好,政府职能应在这二者之间进行选择。这样的折中模式既符合我国传统文化的惯性,也符合实践的需求,因而成为行政实践的选择模式,尽管称呼上可能根据视角有所差异,诸如前文提到的搅拌机模式、发展型模式、引导型模式,或政府主导型模式等,但这些概念基本上都认同政府职能方面的“政府-社会-市场”的分野逻辑[25],坚持“市场、社会若可以做则政府可不加干预”的原则。此外还应注意的是,虽然学者常常提醒“政府职能的界定不应过度膨胀”[26],甚至还预言“随着社会的日益成熟,政府职能必将日趋萎缩”[27],但实践中无论国内国外,政府职能总是呈现扩张趋势,其根源在于“社会对政府的无止境的要求”,人们的素质将直接决定政府职能的取向,“什么样的人造就什么样的制度(包括政府职能)”[28](p.27)。说到政府职能的促成因素,外生推动因素也比较明显,通过与国际接轨,我国确立了“有限政府、间接管理、宏观调控”的政府职能转变总方向[29],而西方古典自由主义、多中心理论、公共选择学派、新公共管理理论、新公共服务理论、社会资本观念、行政生态学、系统论、制度经济学乃至营销理论的元素等都曾对我国政府职能研究提供过有价值的启发。

综上,关于我国政府职能转变的研究存在的问题,主要体现为以下三个方面。第一,我国政府职能研究存在“一多一少”的现象,多的是主题广泛、视角多元、研究者的学科背景丰富、关注的持续性也较强;少的是有意识的、互动式的辩论,以至于大部分研究呈现出个体化思考、程式化表达的倾向,一定程度上影响到我国政府职能转变方面的知识积累。第二,尽管政府职能从来都带有动态性,但先前的文献中对政府职能转变的动态过程的描述和论证较少。第三,目前文献中关于政府职能的实证研究还亟待充实。

注释:

①参见周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告。

②这里所谓的“公共财物”即现在所说的“公共物品”或“公共产品”(public good)。

③参见张五常:《从佃农分成到中国制度》第七节,中国的县可以作为企业看,而适合的比喻是一个庞大的购物商场。

④参见朱镕基在第九届全国人民代表大会第一次会议记者招待会上答中外记者问。

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