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社会资本方2018年PPP业务关键词回顾及2019年展望

发布时间:2019-01-18
摘要:2018年是国家从2014年大力推行PPP模式以来最跌宕起伏的一年,回顾2018年PPP发展历程,从年初的刮骨疗毒、年中的观望与彷徨,到年底的回暖与稳定,有点山穷水尽疑无路,柳暗花明又一村的感觉。现从建筑央企作为社会资本方的角度出发,总结出了对2018年及今后P

2018年是国家从2014年大力推行PPP模式以来最跌宕起伏的一年,回顾2018年PPP发展历程,从年初的“刮骨疗毒”、年中的观望与彷徨,到年底的“回暖”与“稳定”,有点“山穷水尽疑无路,柳暗花明又一村”的感觉。现从建筑央企作为社会资本方的角度出发,总结出了对2018年及今后PPP业务发展影响较大的六个关键词语,并展望了2019年重点关注的八个关键词语。

一、2018年PPP业务关键词回顾

(1)PPP项目清库。2017年11月财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),以PPP综合信息平台项目库的管理为抓手,明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制等三类新项目禁止入库,对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等七种已入库项目坚决予以清退,通过设定入库和清退出库的标准和条件进一步明确PPP的边界红线,整体回答了“什么是规范的PPP”的问题。

从2017年底到2018年是PPP模式“刮骨疗毒”的阶段,截止2018年10月份,财政部PPP中心对数量占PPP库一半的投资项目挨个进行了筛查:已经累计清库2428个项目,涉及投资额2.9万亿元,整顿完善2005个项目,涉及投资额3.1万亿元,并且,财政部PPP中心已经清退48家金融机构、13名入库专家,核查了前三批752个示范项目,其中30个项目调出示范库并退库,54个项目调出示范名单,89个项目进行整顿完善。此次“清库”清理的均是“先天不足”的PPP项目,通过“清库”使PPP项目库脱虚向实,PPP项目必须首先“入库”成为大家的共识,并且财政部提出在这次清库之后,防风险将成为PPP常态化监管工作。可以说“PPP项目清库”在2018年一直牵动着所有PPP有关的从业者的心,所以将其作为第一个关键词。

(2)资管新政。2017年11月,中国人民银行等部门公布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,2018年4月份正式发布,业界称为最严“资管新政”,“资管新政”从坚持严控风险的底线思维出发,从募集方式和投资性质两个维度对资产管理产品进行分类,分别从投资范围、杠杆约束、信息披露等方面对金融机构作了相关要求,标志着对金融机构资产管理业务更加规范和严格。

2018年3月28日,财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),从国有金融企业的维度(其他金融企业参照执行)出发,规范金融企业与地方政府和地方国企的投融资行为,更加明确的提出了“除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资。不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金”等四条底线。

“资管新政”对PPP项目最直接的影响和感受是:财务投资人的引入困难,PPP项目资本金穿透管理,项目融资成本不断上升,项目融资难度加大,对地方政府PPP项目资本金来源和地方融资平台产生了巨大的影响,导致许多地方又开始寻求“F+EPC”等其它基础设施建设模式,许多PPP项目由于项目融资落地问题停滞,原来已进入回购期的BT项目政府回购也出现了困难,是我们最深切的感受。由于“资管新政”影响长远,将“资管新政”作为第二个关键词。

(3)绩效考核。财办金〔2017〕92号要求严格新项目入库标准,对未建立按效付费机制的新项目禁止入库。特别是明确了“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。”也属于未建立按效付费机制的行为之一。因此,2018年,所有PPP项目均在确认和计算政府支出责任时,将可用性服务费的30%以上纳入了绩效考核之中,在工程监理制的基础上,建立了由政府方组织考核的建设期绩效考核办法和指标体系,并且运营期绩效考核的指标更加完善,要求更加严格,将考核结果与建设期履约保函、运营期政府补贴的支付相挂钩,将对公司PPP项目能否收回履约保函、足额收到政府补贴产生重大的影响,因此,将“绩效考核”作为第三个关键词。

(4)风险管控。2017年11月国务院国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等六个方面对央企参与PPP提出了明确要求,旨在规范中央企业有序参与PPP项目并有效防范经营风险。通知强调由集团总部负责统一审批PPP业务,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团净资产的50%,建立PPP决策终身责任追究制等要求,从央企作为社会投资人的角度规范PPP业务,强化了PPP项目的风险管控。

2017年下半年以来,集团公司也连续印发了多个文件,暂时终止了子企业参与基础设施PPP项目投标决策的相关授权,并重新明确了PPP项目的经济指标要求,细化了PPP项目准入条件要求。并在2018年,开展了贯穿全年的PPP风险整改督查工作,对PPP业务风险进行详细排查整改,旨在进一步加强投资业务管理,规范投资项目实施,防控投资建设运营风险。2018年,子企业按照上级单位的安排通过认真开展投资评审、开展PPP项目过程风险排查整改等措施化解和防范了一系列的PPP项目风险,投资风险意识显著增强,因此将“风险管控”作为第四个关键词。

(5)政府隐形债务。2018年,中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》,其中:隐形债务是指违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务。其来源可分为两类:一类是PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目,即合规的PPP不属于隐形债务,违规的PPP视为隐形债务;另一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资,由地方政府提供担保、提供偿还的资金(BT、类BT)。

9月份中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。提出“要厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务,严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债;违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业,应当依法承担相应责任。”更是说明中央对严控地方政府隐形债务的政策思路没有变,而且将进一步加强。

2018年各地认真开展隐形债务清理,有些地方由于简单认定PPP项目就是政府隐形债务,导致PPP项目前期工作推进停滞,甚至出现了“一刀切”不做PPP项目的声音,给社会资本方的市场信心造成了较大的搓伤,并在行业内也引起了PPP项目政府支出责任是否就是政府隐形债务的热烈讨论。2018年9月,财政部印发了《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》,明确指出规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务,才逐平息了这场争论,使PPP项目开始出现“回暖”,因此“政府隐形债务”很大程度上影响政府、咨询机构做PPP的初心和信心,今后我们要更加关注,所以作为第五个关键词。

(6)责任追究。2018年7月,国资委印发了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》(国资委令第37号)。该办法进一步明确了中央企业违规经营投资责任追究的范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等。

一是针对违规经营投资问题集中的领域和环节,明确了集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资和转让产权、上市公司股权、资产以及其他责任追究情形等11个方面72种责任追究情形。二是为贯彻落实“违规必究、从严追责”的精神,在充分调查研究的基础上,按照“制度面前一律平等,一把尺子量到底”的工作思路,明确了中央企业资产损失程度划分标准。三是规定违规经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任,并根据资产损失程度、问题性质等,对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等方式进行责任追究处理。四是严格规定要形成分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系,通过界定责任追究工作职责,分级组织开展责任追究工作,分别对企业不同层级经营管理人员进行追究处理。五是清晰界定国资委和中央企业的责任追究工作职责,明确责任追究工作程序,包括受理、初步核实、分类处置、核查、处理和整改等。近期股份公司也印发了相应的责任追究制度,对PPP项目责任追究将贯穿项目全生命周期,将更加严格,应引起广大投资人员的高度重视,理性开展PPP业务,因此,“责任追究”作为第六个关键词。

二、2019年PPP业务关键词展望

PPP项目告别了冷热交替的2018年,迎来了“稳定”发展的2019年,PPP项目入库将稳步推进,PPP融资将稳步落地,PPP项目绩效将稳步向前,展望2019年,我们作为社会资本方,要重点围绕以下关键词开展工作。

(1)合法合规。我们认为2019年PPP市场巨大,继续“回暖”,进入“稳定”发展期,但项目采购程序将更加规范。并且由于财政部PPP项目库的动态管理,我们不能单纯的认为只要项目“入库”就可以了的静态思想,要坚持PPP项目高质量发展,就是首先必须满足各项合法合规性的要求:要有完整规范的“两评一案”(物有所值评价及批复、财政可承受能力论证及批复、项目实施方案及批复);政府付费不得突破地方一般公共预算收入10%的红线;项目必须纳入财政部PPP项目管理库;具有完备的项目建设的各项基建审批手续;项目采购程度合法,政府方出资代表和项目实施机构的授权明确。政府补贴的支付渠道合法,政府支出列入财政中长期规划和跨年度财政预算,并经人大批复同意等。

(2)综合能力。随着国家部委有关监管政策的出台,PPP市场要求越来越规范,地方政府也更加谨慎,社会资本方在政府诚信高、投资条件好、偿债能力强的优质PPP项目上竞争将越来越激烈,企业自身“综合能力”,即综合市场竞争能力将成为制胜的关键因素。包括对政策的研究和学习能力、市场布局和深耕能力、市场分析和预判能力、资源融合能力、商业模式策划能力、风险管控能力、运营管理能力等系统性的综合竞争能力。提升综合能力将是企业投资体制、机制和体系建设的根本出发点,是企业投资人才团队建设的主要目标,综合竞争能力是企业发展PPP项目的基石与保证。

(3)财政承受。随着中央严控地方政府债务规模的加强和PPP项目市场规模的增加,地方政府财政承受能力将成为社会资本方重点关注的内容之一,最近,财政部反复强调PPP所体现的积极财政也是带刹车的,地方政府必须严控10%的财承红线。2019年我们在选择PPP项目时,应首先关注政府财政实力,确保财政承受能力能够满足PPP项目财政支出责任的要求,财政承受能力能够合法形成政府支出责任,确保项目在运营期能够按期收回投资和预期收益。

(4)投资合同。由于投资合同是在PPP项目全生命周期过程中对双方的主要书面约束,合同时效时间长、跨度大,贯穿整个项目合作期(10年以上),并且随着政府方对PPP投资合同中绩效考核等内容的不断完善和合同意识的不断增加,社会资本方更要重视和加强投资合同的管理:要以PPP合同全过程风险管控为重点,在合同签订前深入项目源头控制风险发生,在合同执行过程中对已存在项目风险持续跟踪、排查堵漏,事后及时总结归纳风险经验,不断提高投资项目风险管控的能力。要高度重视PPP合同边界条件控制、合同履约管理和变更管理,以时间与进度管理为抓手,以项目融资落地为基础,以项目建设、各项成本控制、运营管理、投资确认和回收为重点实现合同良好履约。

(5)风险管控。PPP项目风险管理工作随着国家政策和经济形势的变化将更加重要,社会资本方要将风险管控作为投资管理的重中之重,通过投资项目评审实现PPP项目优选,通过过程风险管控,消除风险隐患,实现预期投资目标。2019年,作为社会资本方的建筑央企要树立强烈的风险意识,要站在“投资人”的角度考虑和分析投资项目,从项目的投融资、建设、运营和投资与收益回收等方面系统的考虑和防范各环节的风险。

(6)可持续性。作为社会资本方投资的最终目的是为了获得良好的投资收益和收回投资,实现企业的可持续发展,因此,随着企业PPP项目投资规模的增加,如何满足国资会提出的累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团净资产的50%将成为我们重点研究的课题,因此,在重视投资收益回报,实现资金的滚动使用和投资的良性循环的基础上,研究公司投资业务可持续发展的新思路、新措施,创新投资业务发展模式,着眼长远考虑PPP项目合作,实现企业PPP业务“可持续性”将是我们2019年重点关注的内容。

(7)运营能力。随着PPP项目逐步进入运营期,PPP项目运营能力成为项目是否成功的决定性因素。作为建筑商的社会资本方,我们更要重视和加强PPP项目运营能力建设,打造专业性的运营团队,弥补运营短板,积累运营经验和业绩,树立运营品牌。并在满足国家有关政策要求的前提下创新运营模式,提高PPP项目运营管理效率和质量。要进一步打通财政补贴支付渠道,确保进入运营期的PPP项目能够按PPP项目投资建设合同约定足额按期收到运营收入,实现预期目标。

(8)合作共赢。PPP项目的基本原则就是政府与社会资本方“利益共享、合作共赢、风险共担”,由于PPP项目合作期均在10年以上,项目生命周期长、项目投融资、建设、运营各环节的复杂性,决定了社会资本方必须与相关方进行合作才能有效完成预期目标,因此,建筑央企如何按照“优势互补、合作共赢、开放融合”的原则与政府方合作、与金融机构、与咨询机构、与地方国企合作、与私企合作、与运营单位合作、实现资源的融合与高效利用也是我们要重点关注的问题,通过合作可以提升企业参与PPP市场竞争的综合能力,提高PPP项目的供给质量和为公共服务的效率,坚持做高质量的PPP项目,实现多方的合作共赢,这是社会资本方适应PPP市场发展的根本要求。

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