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宋雅琴:PPP绩效管理水平是PPP成败的关键

发布时间:2019-03-09
摘要:经历了五年的发展,PPP项目逐步进入到运营期,PPP绩效管理工作已成为地方政府、社会资本和公众关注的焦点。PPP绩效如何操作?对于PPP的发展有哪些影响?对此,经济观察网专访了北京大岳咨询研究院副院长宋雅琴博士。 经济观察网:通过对政策的观察,您认为目

经历了五年的发展,PPP项目逐步进入到运营期,PPP绩效管理工作已成为地方政府、社会资本和公众关注的焦点。PPP绩效如何操作?对于PPP的发展有哪些影响?对此,经济观察网专访了北京大岳咨询研究院副院长宋雅琴博士。

经济观察网:通过对政策的观察,您认为目前PPP项目绩效管理方面的政策处于什么阶段?

宋雅琴:PPP绩效管理的政策正在趋于成熟。2014以来国务院、财政部、发改委对PPP绩效管理工作均提出了明确要求,其中国办发〔2015〕42号文提出建立“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制”,财办金〔2017〕92号文强调“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%”的项目不得入库,发改投资〔2014〕2724号文提出评价结果应向社会公示并作为价费标准、政府补贴等调整的参考依据。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将PPP项目绩效管理纳入全面预算绩效管理的范畴。上述政策确立了PPP绩效管理的目标、意义、总体架构,但在具体实施层面还缺少操作性指南,亟需国家层面出台相关指导性文件,以指引绩效管理工作。

经济观察网:您认为目前PPP项目绩效管理的实践处于什么阶段?

宋雅琴:本轮PPP始于2014年。在2014年到2017年,政企双方的注意力主要聚焦于合同的签订和融资落地,往往在前期工作阶段不会对绩效指标和考核细则投入过多精力。随着运营期的到来,政企双方将注意力全面转移到绩效考核上来,政府关注社会资本运营的实际绩效以及相关公共产品和公共服务的质量,社会资本则关注绩效考核的结果以及相对应的政府付费能否及时支付。整体而言,目前PPP项目绩效管理仍然处于积极探索阶段,在绩效指标确定、绩效考核实施和绩效结果应用方面均需要各方共同努力,探索一条可行的路径。

经济观察网:PPP绩效管理工作中,各方应该注意哪些方面?

宋雅琴:对于实施机构而言,首先要做好绩效设计,要紧紧围绕PPP项目的产出目标,选择合适的绩效指标和绩效标准,对社会资本进行考核、激励和引导。绩效设计要做到将PPP合同中的关键权利义务在绩效考核阶段加以落实。其次,实施机构要在绩效监测和绩效考核以及结果应用过程中,做到公平、公正、公开,一旦实施机构在绩效考核过程中失之公允,很容易危及社会资本的合法权益,进而影响双方合作关系的可持续性,并最终影响公共服务的供给。

对于社会资本而言,应紧紧围绕项目绩效指标和标准交付公共产品和服务,并以此为标杆不断提高自身的运营管理水平、优化回报机制、提升技术创新水平,以最大限度的保证质量、提高效率、降低成本。对于金融机构而言,从风险控制的角度宜对PPP项目的绩效水平展开预评估,并对项目的绩效考核结果实时关注,以争取在项目管理中取得一定的主动权。

经济观察网:以您的经验看,PPP绩效管理的难点在哪里?

宋雅琴:选定社会资本之前,PPP项目的博弈主要是政府与所有参与竞争的社会资本之间的一对多的博弈,而进入到绩效考核时代,PPP项目的博弈就转变为政府与中标社会资本之间一对一的博弈。在这一博弈中,政府和社会资本的权利义务需要处于相对平衡的状态。如果政府过于强势,则会导致社会资本消极履约,公共服务陷于停滞;如果社会资本过于强势,则会导致项目无法达到预期的物有所值。在这种情况下,绩效指标和标准是否清晰、具体、合理、客观,绩效考核的实施是否公允,绩效考核的结果是否公平就显得十分重要,也是绩效管理工作的难点。绩效管理是决定PPP成败的关键。PPP的前期工作失败了,损失的是有限的前期经费,而PPP的运营和绩效管理一旦失败了,则将造成政府和社会资本双方无法挽回的巨大损失。

经济观察网:目前政府和社会资本均在关注PPP的未来发展,您认为PPP项目绩效管理如何影响PPP的未来?

宋雅琴:PPP绩效管理是PPP未来发展中的重点、难点、热点,是PPP模式能否优于政府传统投资模式的关键,是提升公共服务供给质量和效率的重要抓手。未来,社会各界对PPP绩效管理认识的提升和对PPP绩效管理经验的积累,将更有助于进一步完善PPP前期工作流程,完善PPP模式的制度体系,也有助于PPP模式发挥物有所值、防控风险的作用,突出PPP模式的优越性,提升政府公共管理能力和效率,更大程度上保障和提高公共利益。换句话说,随着PPP绩效管理认识与实践水平的提升,会使PPP的优势更大程度展现,使政府、企业、公众意识到PPP模式是公共服务供给的最优选择,助力中国式PPP制度的完善与高速发展。

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