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政协委员刘尚希:开发性PPP是自我造血PPP

发布时间:2019-03-15
摘要:近日,全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受本报记者采访时表示,基于单体项目的政府和社会资本合作(简称政社合作,英文PPP)得到很大发展,也在不断规范之中。但其局限性也逐渐显现,就是这种基于单体项目的合作模式本身不具有造血功能,难以

近日,全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受本报记者采访时表示,基于单体项目的政府和社会资本合作(简称政社合作,英文PPP)得到很大发展,也在不断规范之中。但其局限性也逐渐显现,就是这种基于单体项目的合作模式本身不具有造血功能,难以对冲风险,只能是分担风险。我国现阶段新型城镇化仍在快速发展之中,为政社合作模式创新提供了巨大空间。

当前实施积极的财政政策要求加力提效,也需要在政社合作上发力,为积极财政政策提供有效的传导机制。通过调查发现,现实中基于片区综合开发的政社合作,实际上是一种新的合作模式,称之为“开发性政社合作”,与流行的合作模式相比,更适应于我国现阶段的实际需要。这种新模式既能通过市场力量推进城镇化,提供更优质公共服务,而且又有利于防控地方政府债务风险。这是国外的PPP走进中国之后的中国化,是创造性的转化和创新性的发展。

开发性的政社合作模式,至少在四个方面实现了突破:“一是进一步降低了政府与社会资本合作过程中的不确定性;二是实现了政府融资和社会资本投资的有机融合,变单体项目的体外循环为综合项目的体内循环,实现了政社合作模式的自我造血功能,降低了政府举债压力,实现了政府为公共服务融资而不举债的创新;三是通过单体项目组合实现了从风险分担到风险对冲的转换,降低了政社合作发展带来的财政支出压力;四是政府部分职能,如具体规划设计、人口与产业及公共设施的匹配、卫生环境监管等,也借助于市场力量来实现,促进了政府转职能、提效能。”刘尚希说。

对这一结论的获得,刘尚希和他的团队进行了广泛的调研。他以华夏幸福产业新城的政社合作模式为例,给记者详细剖析了这一模式的运行特点。他说,开发性的政社合作,不是各种单体项目合作的简单合并,而是整个片区的整体开发、整体营造,实现1+1>2。社会资本通过提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案,补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板,为合作区域赋能,提升区域发展能力。

同时,开发性模式以产业发展为核心,将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有效纳入生产体系,创造增量财富和价值,带动区域经济社会发展和财政收入增长,社会资本通过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。

“在当前经济面临下行压力,尤其是市县一级政府融资难的现实下,靠地方政府专项债无法完全满足重大项目建设和基础设施建设资金需要,而且基于单个项目使用专项债也难以实现1+1>2的综合效应。当前的专项债靠其项目现金流来偿还,存在很大的不确定性,风险隐患不小。”刘尚希认为,开发性政社合作模式按绩效付费,运营风险由社会资本承担,社会资本的回报与其努力和创造的地方财政收入是挂钩的。合作期限到期后,新增财政收入不足以支付服务费的,政府不再承担支付责任,从根本上规避和减少了政府债务风险。“开发性合作模式有造血功能的,能实现经济和财政、融资和财政的良性循环,通过良性循环来解决债务风险问题。同时,也促进政府职能转变。也可以说,这是城镇化过程中基于政府和社会资本合作基础上的地方治理创新。”

刘尚希认为,政府工作报告中的八字方针中“畅通”,就是指“循环”的畅通。这是很重要的概念。经济中“堵点”“痛点”都是因为没有循环、不通造成的。“经济体系本身就是一个大的循环,我们要用这个理念来解决现实中的问题。而开发性的合作模式正是解决了循环的问题。”“开发性的政社合作模式,核心是人,指向公共服务,这是开发性政府和社会资本合作的基础。”刘尚希特别指出,政府与社会资本合作的目的是提供优质高效的公共服务。这种开发性模式解决了机制问题和手段问题,更有利于为老百姓提供优质公共服务,这个是没有变的。

刘尚希总结道,中国特色的开发性的合作模式,是指以实现区域可持续发展为目标,政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务,社会资本承担主要管理责任和显著风险,投资回报与创造的价值挂钩的新模式。在今年全国两会期间,刘尚希将这一调研成果总结成一份《关于鼓励开发性政社合作模式探索的建议》,他认为,作为新生事物,这种开发性模式仍需继续探索优化,同时,政府的一些理念、制度和政策也需要相应调整,防止旧规老套抑制创新活力。

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