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专家:开发性PPP模式助力中国区域发展进入都市圈时代

发布时间:2019-04-01
摘要:3月26~29日,博鳌亚洲论坛2019年年会在海南博鳌举行,在其中一场聚焦区域发展的分论坛上,众多与会专业人士就中国区域发展进入都市圈时代相关话题进行了深入探讨。随着我国进入后城镇化时代,业内普遍认为培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要

3月26~29日,博鳌亚洲论坛2019年年会在海南博鳌举行,在其中一场聚焦区域发展的分论坛上,众多与会专业人士就中国区域发展进入都市圈时代相关话题进行了深入探讨。随着我国进入“后城镇化时代”,业内普遍认为培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要手段,而中国都市圈发展中还存在发展不均衡、制度障碍、公共治理缺失等突出问题,制约了其在区域经济发展中的引领作用。

对于如何更好地促进政策、资本、技术、劳动力等要素在都市圈内流动和布局,与会专业人士一致认为应当打破区间壁垒,破除体制机制障碍,在政府引导下,充分发挥市场主导作用,遵循市场供需、产业增长规律,促进建立都市圈协同发展良性格局。

城镇化迎来都市圈时代

2018年底,我国城镇化率达到59.58%,参照国际经验,城镇化率在30%~70%之间是城市快速发展阶段,中国正处于城镇化快速发展期后半段。深入推进新型城镇化,以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局是现阶段的重要工作任务。据反映城镇化过程的“诺瑟姆曲线”推算,当城镇化率进入60%~70%区间时,城镇化动力会从数量驱动型转向结构分化型,城市群内的都市圈也将成为城镇化的主角。

都市圈发展也在今年再次得到政策关注。2月19日,《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号,以下简称“《意见》”)发布,其中明确指出都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动力强的大城市为中心的、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。《意见》同时提出都市圈发展的两个阶段目标:一是到2022年,都市圈同城化取得明显进展;二是到2035年,现代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影响力的都市圈。

在相关部门人士看来,培育发展现代化都市圈是既有利于优化人口和经济的空间格局,又有利于增强内生发展动力。“通过都市圈建设,将中心城市的非核心功能疏解到周边的中小城市和小城镇,有利于缓解大城市病,同时有效解决中小城市人口外流导致的城市收缩问题。”

都市圈着眼于核心城市与周边辐射区域的协调发展,以及相邻城市在交通、服务、市场等方面的一体化运营。研究表明,目前中国都市圈时代特征愈发明显,人口增长、就业通勤、空间扩张和产业联系均呈现出都市圈化格局。以北京都市圈为例,超过36万在京工作的人居住在环京地区;而在上海都市圈,人口超100万、20万~100万、5万~20万的节点城市分别有5、12、10个。

3月27日,博鳌亚洲论坛2019年年会在海南进入第二天议程,华夏幸福产业研究院院长顾强出席“中国区域发展的都市圈时代”分论坛时分析认为,都市圈的建设有利于聚集创新要素,打造参与国际竞争的平台、拓展内需空间,增强人口吸引力承载力、形成网络化城镇体系,缩小周边区域与中心城市的发展差距,疏解特大城市非核心功能和产业,进而化解“大城市病”,推动新型城镇化实现高质量发展。

创新模式促进都市圈协同发展

有分析指出,都市圈是高度融合的网络状城镇体系,节点城市是其重要组成部分。在超大、特大、大都市圈内,节点城市可以更好地分享集聚经济,具有更加优越的发展条件。重点发展超大、特大和大都市圈内的节点城市,将成为我国中小城市发展的重要方向和趋势。

然而目前的现状是我国都市圈节点城市、微中心发展严重不足,跨城交通建设非常落后。比如北京市郊铁路仅290公里,远低于东京2182公里、伦敦3242公里,而北京极端通勤平均需要72分钟,54%集中在“北三县”。中泰证券首席经济学家兼研究所所长李迅雷在前述论坛上表示,希望以人的自由流动为前提,来打破区域间的壁垒,消除种种行政体制的约束,对区域经济发展战略要进行及时修正,从而推动都市圈的发展。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康则强调,一是都市圈发展过程中,要认同市场经济发展的共性,即市场决定论;二要强调有为政府,政府必须发挥自己的作用,兴利除弊;三是政府发挥作用的过程中,要保障基本公共服务均等化,更多地接纳从农村进入城市的人,使其尽快融入城市。“要达到基本公共服务均等化,就要有机制创新,比如政策融资下的PPP,财政过去追求放大效应。”

“实践中,市场机制和市场力量已经在发挥重要作用。”顾强说,以产业转移为例,都市圈核心区产业转移早在本世纪初就已开始,廊坊新投资项目90%来自于北京的溢出,居住在廊坊的36万人在北京城区上班,华夏幸福基业股份有限公司在2002年开始就在固安开发建设产业新城,其实这些就是市场化的力量。

据了解,目前华夏幸福已在北京、上海等15大都市圈核心城市辐射的外溢圈层内建设运营了数十个产业新城,享受了都市圈加速发展所带来的外围节点性城市价值提升红利。“未来一段时间,华夏幸福将坚持开发性PPP模式,聚焦核心都市圈战略,按照都市圈人口和产业迁移规律,促进形成合理的大中小城市协调发展的都市圈城镇体系。”顾强介绍道。

社会资本助力基础设施建设

所谓开发性PPP模式,在中国财政科学研究院院长刘尚希看来,即地方政府与社会资本深度合作,探索将PPP与我国制度背景相结合,产生的“国际通行PPP模式+中国特色=开发性PPP”的创新化学反应,形成了一系列创新性PPP业务形态,包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等,此类PPP实践统称为“开发性PPP模式”。

《意见》的印发将都市圈上升为国家战略,在政府引导下,充分发挥市场主导作用,有利于形成都市圈协同发展的良性格局。在当前金融攻坚战和去杠杆的背景下,都市圈开发建设融资渠道收窄,亟需进一步拓宽项目融资渠道,创新融资方式。“通过PPP模式、资产证券化、融资租赁等渠道,引入社会资本参与都市圈基础设施建设、公共服务供给、新区新城建设,可以降低政府负债风险,完善都市圈城镇体系,提升外围地区城镇化水平。”顾强说,在都市圈发展中要遵循市场供需、产业增长规律。

例如在都市圈内,依据产业的附加值形成“三二一”逆序化的分布规律,30公里圈层附近布局研发型轻型制造、孵化中试等小规模高价值生产以及生产服务环节;50公里圈层范围内布局都市型工业、先进制造及关键部件生产、物流配送与仓储等生产环节;80公里圈层布局大规模的加工制造及组装集成环节等。但都市圈规模大小、发展阶段以及产业基础不同,圈层半径会存在一定差异。

据介绍,华夏幸福在具体的产业导入中普遍依托上述规律进行产业的规划、筛选,以便更好符合区域的发展阶段和更快落地生根,但每个都市圈差异很大,也要因势利导,进行针对性布局和产业培育。“大厂的影视小镇就瞄准北京优质的文化产业资源,全力对接北京东部影视传媒资源,打造成为京津冀文创产业的新高地,成为文化创新成果转化的重要枢纽和京东文创走廊的新坐标。霸州距离北京80公里,主要打造都市食品产业集群。怀来距离中关村软件园和上地电子信息基地较近,着力培育云计算大数据产业集群。”

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