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常庆海:10号文后,如何理解“规范”一词?如何认识PPP这一政策

发布时间:2019-04-30
摘要:距财政部出台《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(下称10号文)已经一个月有余,这期间,PPP参与各方都对10号文带来的影响表示非常关注,甚至深表忧虑。 据经济观察网了解,在4月上旬,财政系统内部已经完成了10号

距财政部出台《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(下称“10号文”)已经一个月有余,这期间,PPP参与各方都对10号文带来的影响表示非常关注,甚至深表忧虑。

据经济观察网了解,在4月上旬,财政系统内部已经完成了10号文的内部讲解培训。那么政府方、社会资本方以及其他的参与方该如何看待10号文?为此经济观察网采访了北京大岳咨询公司董事总经理常庆海,常庆海在东北、华北、西南及中部城市开展了众多PPP业务,他以及他的团队共操作二百多个PPP项目。

经济观察网:你认为10号文出台的大背景是什么?

常庆海:经济新常态下,经济增速降低,财政部开启大规模减税降费,此时既要实现基础设施补短板、稳定经济增长,又要防范重大金融风险,重点防控政府债务,这是10号文出台的大背景。其实不仅是10号文,前几年出台的其他PPP政策也主要是这个背景,只是过去一段时间PPP操作的一些问题,引起了财政等部门的注意,再次出台了10号文。在此面临两难的大背景下出台的10号文,会让PPP这一政策工具,在稳定经济增长中发挥出哪种程度的作用,如何通过这一政策工具提升城市建设管理效率?这是各方需要认真对待的问题。我们作为咨询机构也需要结合自身的实践工作,重新审视这些问题。

经济观察网:从您的角度来看,10号文主要传递了哪些信息?

常庆海:第一,PPP依然是解决地方发展瓶颈问题的主要政策工具。相关部委出台一系列相关政策,包括10号文,基本上都是对具体操作问题的回复,同时继续肯定PPP的重要意义,它反映出了财政等部门对目前形势下存在问题的关切。如今国内经济面临的问题不少,国家需要多种政策工具配合使用。作为PPP从业者,我认为PPP还有更多积极意义待挖掘,它的作用远超过目前政策所传达出的。如果PPP运用的好,可以起到基础设施补短板和化解政府债务的双重作用,更深层次的解决城市建设管理的质量和效率问题。

第二,继续强调PPP需规范发展。从2017年的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),2018年的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)、《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)到今年出台的10号文,“规范”是出现频率最高的,是文件的关键词。

至于规范发展的要求,本是PPP政策题中之义,本该做到的,如果不是问题不断,根本不需要强调。从这个角度看,财政部门反复强调怎么能和打压挂钩呢?当然确实也存在部分前期没说,后期又限制的情况,如资本金穿透管理等,这不是地方政府的责任和问题。

我认为“规范”这个词很有意思,它具有疏、堵双重属性。对于大手大脚、自由惯了的地区,它是不希望被规范管理的;对于蹑手蹑脚、没想法的地区,它如果不被规范管理就不知道该干什么。这些PPP的发展现状,无疑暴露了管理层在指导操作层面所面临的两难困境。

第三,在财政支出比例上设置更多天花板。10号文中通过财承占比10%、7%和5%及禁止土地基金等用于运营补贴等,设置了财政支出管理支出的天花板。事实上,在一定时间、空间范畴内,各行各业、各个领域都存在着天花板。大家都要辩证的看待这个天花板问题。我认为,大家的注意力本不该盯着天花板,事情如果能干的好,为何要设置天花板呢?对于一个十分负责的政府、社会资本,包括咨询机构,无形的天花板无时无刻都在从业规则里。对于积极利用PPP的地区,大家会因此感到束缚,而对于无意运用PPP工具的地区,这个天花板的设计没有意义,这多少对于积极开展PPP的地区有些不公平。

第四,加强PPP项目全生命周期管理,尤其是涉及财政付费的绩效考核管理。虽然各个地区都关注效率,强调按效付费,但是各地区由于经济及管理水平存在巨大差异,对此理解和执行效果上会参差不齐。处在谋求高质量发展阶段的地区,可能能够关注到实现效率的细致比例,可以将付费与绩效挂钩精确到1%,他们也具备这样考核的技术实力;而对于处在低质量发展阶段的地区,是难以短期跳出粗放发展模式的,难以做到精细化的绩效考核管理,他们有能力关注的是不再是0的问题,即项目建成可用。前者的关注是定量的和长远需求,后者关注的则是定性和短期需求。

经济观察网:10号文出台后,如何更好的运用PPP这一政策工具呢?

常庆海:各个地区在政策工具选择上,是绕不开PPP的,甚至对多数地区而言,PPP是第一选择。对于如何运用好PPP这一政策工具,我提几点看法。

第一,重点研究必要性、可行性问题。一方面是研究PPP政策的必要性和可行性,必要性上面已谈到,那如何让它变的可行?中国很大,需要从上到下梳理各类政策工具间的联系及冲突。另一方面是PPP运用于项目的必要性、可行性问题,在不同地区要重点解决的问题,需要在分析项目特性的基础上,将其与其它政策工具从不同维度做综合比较选择。

第二,改变墨守成规、抱残守缺的心态及做法。各个地区粗放发展模式,摊大饼的做法已不再适用地区高质量发展需求,需要改变一些传统心态及做法。原来作为地方政府发展经济重要抓手的各类政府平台公司,现在已不能满足地方高质量发展的需求,需要积极谋划市场化转型;政府各部门也要在追求高质量发展方式下进行管理模式创新;社会投资人不能再有暴富心态,要深耕专业化、发展的可持续性。政府及社会资本需要多与专业机构沟通交流,大家静下心来深入研究,探求利用PPP这一政策工具下的长远合作发展路径。

第三,用发展眼光在PPP天花板下规范前行。我认为,随着时间推移,天花板不会影响当期发展。各个地区只要政策工具运用得当,选择优质项目推进,就会带来正面经济效益,天花板自然会逐渐抬高;将PPP工具用于存量及增量项目,统筹规划并逐步解决地方政府债务、城投公司转型发展等问题,必将为地方创造产生更大腾挪空间。事实上规范运作好处多,北京市政府在地铁四号线的PPP规范运作,就让北京市投资体制改革向前迈进一大步。这里需要说明的是,管理层需要在现实环境中赋予“规范”明确内涵,在运用PPP不积极的地区明确其优先选择这一政策工具并规范运作,在运作PPP过于积极的地区应该明确谨慎规范实施。

第四,政府管理需要更加精细化、层次化。现在政府管理主要采取的是静态及总量管理。这种管理方式下很多地方是用2~3年将10%财承就用满了。事实上,各地区发展差异明显,要分类管理。差异主要体现在行业发展程度、社会资本的倾向性以及政府管理水平。正是基于这些差异,地方政府需要在部委文件指导下,优先开展PPP如何运用于地区、行业的研究工作,特别是区域整体投融资方案、城投公司市场化转型和资产重组及债务处置等方面的研究。另外,要考虑PPP可持续性发展,可考虑10%的财政指标应针对未来5~8年的项目进行谋划安排,如果要提前使用10%指标,需做特殊处理及说明,如三年内将10%用满地区,在财承计算时不再考虑财政支出增长率,三年后,可用增量财政继续使用PPP政策工具。

第五,科学开展项目前期工作及项目绩效管理。中国式PPP具有自身特色,操作程序可适度简化,应重点关注财政付费能力、融资交割期限、项目功能实现、原投资人退出及新投资人介入条件等。项目绩效考核要向绩效管理转化,倒逼政府精简机构、提高效率,引导投资人向专业化发展。政府部门作为大甲方,要善于选择专业机构及社会资本,从提高质量和效率出发,重点关注工作分工安排及针对社会各方的管理。管理层对于绩效管理政策可以采取一省一策的方式,由省级或地级市提出诉求,最终在管理部门的整体统筹下形成自身特色。

第六,财政等政府部门、金融机构等配合支持利用PPP政策工具,则PPP对解决我国经济社会发展瓶颈问题发挥重要作用。中国的经济社会的瓶颈破解需要从负债端、资产端、发展端进行综合考虑。目前,大家的基本理解是:从负债端解决问题主要是指银行降准、政府债券置换;从资产端解决问题主要是指资产价值的盘活,如混改等;从发展端解决问题主要是指投资、消费等,如基建补短板,减税降费,简政放权等。而PPP这一政策工具如果获得政府、金融机构等部门支持,它可以直接发力于三端,通过运作存量化解或降低债务,盘活资产价值,通过运作增量实现基础设施补短板,有效解决经济面临的困境,同时极大的提升公众对政府服务的参与度、提高政府管理效率,有效促进公用事业领域资本市场的成熟及公共服务的专业化。

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