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朱静:对PPP项目绩效管理指引征求意见稿的认识和建议

发布时间:2019-05-20
摘要:随着PPP项目的持续落地,大量建设期或者是运营期PPP项目面临着建设期的绩效考核与运营期的绩效考核,但现状是,多数PPP项目的项目合同中有关绩效评价或考核的内容过于简单,有失科学性、专业性和规范性,无法实现绩效考核或评价的真正目标和政府按效付费的目

随着PPP项目的持续落地,大量建设期或者是运营期PPP项目面临着建设期的绩效考核与运营期的绩效考核,但现状是,多数PPP项目的项目合同中有关绩效评价或考核的内容过于简单,有失科学性、专业性和规范性,无法实现绩效考核或评价的真正目标和政府“按效付费”的目的。一直以来,PPP圈内各专业领域的专家学者们也纷纷盼望着出台有关绩效管理方面的顶层设计,以有效地规范和指导如此众多的PPP项目的绩效管理和评价工作。

2018年中发[2018]34号文《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的要求”,为PPP项目全生命周期绩效考核拉开了帷幕,奠定了基础。近期出台的《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》财办金(2019)39号文也必将对规范PPP项目绩效管理工作起到较大的推动作用。

绩效管理操作指引(意见稿)覆盖了PPP项目绩效管理和PPP工作绩效管理两个层面,提出对PPP工作的绩效进行全面绩效评价,有利于PPP从整体、宏观角度进行规范推进,较大程度上可以避免实操中的争议,有利于PPP项目的规范实施。意见稿中明确规定了PPP项目应加强绩效目标和绩效指标的管理,绩效目标内容应该包括项目管理,项目产出,项目效果和可持续等内容。提出了对绩效目标和绩效指标在PPP项目识别论证、项目准备、项目采购、项目执行各阶段应符合的规范要求,包括对实施机构、社会资本方、项目公司的“异议处理”安排。意见稿明确了绩效评价可由绩效评价主体(各级行业主管部门、项目实施机构、财政部门)自行开展,或委托第三方专业机构开展。并且各级政府可对下级政府开展PPP工作绩效评价,各级财政部门可对下级财政部门开展PPP工作。还对绩效评价的应符合的要求、绩效评价的时点、绩效评价的工作程序、绩效评价争议的解决、绩效评价结果的报送和应用方面等进行了规范和明确。

意见稿还提出,各级行业主管部门、项目实施机构应根据项目合同约定,对绩效目标的实现程度开展绩效监控。各级财政部门应会同行业主管部门对PPP项目识别、准备、采购阶段的工作推进情况开展绩效监控。同时也明确了绩效监控的要求、绩效监控内容、绩效监控的工作程序、绩效监控结果的应用等。

应该说,从20117年11月10日财办金(2017)92号文提出“项目建设成本与运营绩效考核结果挂钩部分占比不得少于30%”,2019年3月7日,财金(2019)10号文中提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;”等有关规范PPP项目绩效考核的规定之后,在实际操作中争议较大,政府和社会资本、金融机构等的项目各参与方对绩效考核部分挂钩比例认识不一理解不同,不同机构从自己的角度各自解读,一定程度上也影响了项目的融资和顺利推进。此次通过绩效管理指引(征求意见稿)的下发,将原来文件中一些不够明确的问题进一步明确,将不具备实操的工作进一步详细具体一定程度上能够减少各方对此PPP项目绩效管理问题的分歧,在实务操作中的一些共识。同时,对分清各方的责任,督促各方按约履责具有积极的促进作用。

但结合PPP绩效管理工作的实务,该意见稿也存在一定的不足和问题。如:绩效评价的对象是项目公司,但是否包括社会资本方,还是包括政府在内的所有股东各方;在绩效指标体系中,关于政府资本金到位、部门履职等诸多方面,是否也需要考核和评价;当PPP项目合同中的绩效目标及部分指标体系发生重大变化时,如何启动项目合同的再谈判;如项目实施机构、社会资本方、项目公司等度绩效目标和指标等提出异议无法达成一致意见,或对专家的评审意见或结论仍不接受时,又如何处理;绩效管理工作理论和实务的衔接还存在较大的空白地带,如一些专业术语和概念在实务中如何掌握和理解到位等等。为此,本人也结合自己参与PPP项目即PPP项目绩效考核工作的理论及实务经验,对于意见稿《总则》部分,具体提出意自己的建议如下:

一、关于“第五条 编制主体 ”:建议:作为PPP项目绩效管理工作的一部分,绩效目标与绩效指标的编制主体,除了行业主管部门,项目实施机构外,也可以委托第三方进行编制。

二、关于“第六条 绩效目标编制要求 ”4.物有所值。建议:不但要符合物有所值的理念,还应与通过专家论证的项目《物有所值评价报告》的内容保持一致。

三、关于“第七条 绩效目标内容”:项目的产出目标和项目的效果目标、可持续性目标等在边界上有些混乱不清,在实务中容易引起混淆,尤其在设置指标体系时不好把握。建议:将工程进度、成本效益等应属于项目产出目标的内容作相应的调整,对属于项目产出目标的、资源、以及项目效果目标的物有所值实现程度等概念,应进一步规范和明确。

四、关于“第八条 绩效指标编制要求”:建议:不能只是笼统的概念要求 ,而应将该要求明确具体化,以真正具备实操性,避免实务中无法把握的现象。

五、关于“第十条 绩效目标及绩效指标各阶段管理要求”:

(一)项目识别论证阶段:建议明确:对该阶段关于绩效目标和绩效指标的审查,是否需要单独出具审查结论,还是与实施方案一同论证?

(三)项目采购阶段:建议明确:除要求对PPP项目绩效目标及指标体系应在合同中明确以外,还应在合同中明确“项目绩效目标及指标体系”调整的机制。

六、关于“第十二条 绩效目标及绩效指标个阶段管理要求”:建议明确:预算绩效计划的编制及年度年度效目标和绩效指标,与PPP项目实施方案中“绩效目标和绩效指标”之间的关系和关联度。

七、“第七章 PPP项目绩效监控”。建议明确:绩效监控目标及主要监控指标,与绩效评价目标及评价指标之间的关系;实施PPP项目绩效监控的目的等。

八、关于“绩效评价的主体”。不应将行业主管部门列为考核主体。建议明确项目实施机构为绩效评价主体,行业主管单位负责指导,财政部门负责审核。

九、“第二十条 绩效评价时点”。建议:针对项目不同的阶段设定不同的 绩效评价时点,项目运营每完整财政年度开展一次绩效评价,对有的项目不适合,比如“按季度结算”的垃圾处理或城市保洁的运营项目。

十、建议:设单独章节“PPP项目绩效管理与PPP项目合同”明确“PPP项目合同中有关绩效目标、绩效指标体系、绩效评价以及绩效奖惩的有关规定”,以及绩效目标和绩效指标变化时的再谈判机制。

十一、附件五 PPP项目绩效指标体系,建议除三级指标外,还应增加“评分标准”或“扣分依据”,以使绩效评价工作更具实操性。

十二、建议:在全部绩效管理工作中要求加强信息化工具的应用。

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