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开发性PPP:产城融合的一剂良方

发布时间:2019-05-20
摘要:10世纪前后,城市在西欧的兴起,极大促进了生产效率和生活质量的改善,被恩格斯称赞道:城市是中世纪的花朵。事实上,当时的城市发展极其缓慢,功能相对单一,更多体现商品经济的特征。而真正意义的城市,是伴随第一次工业革命和社会化大生产而逐步形成的。

10世纪前后,城市在西欧的兴起,极大促进了生产效率和生活质量的改善,被恩格斯称赞道:“城市是中世纪的花朵”。事实上,当时的城市发展极其缓慢,功能相对单一,更多体现商品经济的特征。而真正意义的城市,是伴随第一次工业革命和社会化大生产而逐步形成的。大量从繁重劳动中解放出来的人力资源和长期沉淀的资金、技术等资源要素涌入工业领域,推动交通工具和基础设施的迭代升级,驱动城市沿着主城区、边界线不断向外扩展,逐步形成了包括中小城镇、中心城市、都市圈、城市群在内的各种空间形态分布,也成为了支撑经济发展和文明演变的重要载体。然而,随之出现的环境污染、交通拥挤、资源枯竭、文化冲突等亦成为备受关注的棘手问题。

如今,我国的城市发展也面临同样的问题。一些地区因未能有效统筹、协同推进城镇化和工业化,出现了资源错配、功能错位等问题,给新型城镇化建设带来了诸多不确定性。比如,在部分城市,工业化超前于城镇化进程,出现基础设施落后、人力资源短缺、公共服务不足以及生态环境污染等问题,导致“有产业、无市民,有就业人口、无城市生活”的局面。而在一些新兴城市或片区,城镇化又过度超前于工业化进程,导致了城市空心化,尤其在中西部一些新兴城市,由于缺乏产业导入与项目支撑,“造城”运动不但未能带动区域经济的发展,反而透支了存量资源,加重了政府债务,破坏了区域发展的内在机能。究其原因,以政府为主导,以资金、土地及劳动力低效率供给为特征的传统城市开发治理方式已难以满足工业化与城镇化协同推进的要求,也不符合现代城市发展和产业演变的规律。

如何协调推动产业化和城镇化,实现高质量的产城融合是中国城市未来发展的关键所在,也是提升资源配置效率、实现协同价值的重要举措。2019年2月,经国务院同意,国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,提出要鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。笔者认为,引入多元治理模式和社会各类资本,有利于整合优质资源,进一步提升城市的建设运营水平,推进国家治理体系和治理能力现代化。鉴于城市开发运营的复杂性、综合性和长期性,应重点推广运用开发性PPP模式。

参照中国财政科学研究院院长刘尚希对开发性PPP的定义,它是一种以实现区域可持续发展为目标,由政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合性服务,并由社会资本承担主要管理责任和显著风险,根据绩效表现获取收益的政社合作模式。

显然,开发性PPP不再局限于单一项目的建设运营,而是针对整个区域内的设计规划、基础设施、公共设施、产业服务、城市运营等内容,委托社会资本方牵头作为项目建设运营的责任主体。本质来看,它是传统PPP模式的升级版,涉及分工合作内容、资源配置方式以及风险收益分配等方面的创新。

一方面,开发性PPP的本质仍是PPP,体现了平等合作、风险分担的共治理念和按效付费的基本特征,即,摒弃公共产品和公共服务由政府大包大揽的传统观念,打破市场与政府“楚河汉界、泾渭分明”的二元思维,主张通过资源共享、优势互补、长期合作来实现互利共赢。作为集聚各类资源要素的空间组织,城市可类似于企业等经济组织,应该引入科学的治理理念和治理工具,以进一步优化公共产品和公共服务供给,为推动经济发展和民生改善提供系统性解决方案。需强调的是,在开发性PPP模式下,通常约定社会资本的投资回报来源于区域新增财力的一定比例,既不形成政府的刚性支付责任,又能很好地解决激励相容问题。因为只有提供专业化服务并达到约定的绩效考核要求,社会资本才可能获取预期收益。而政府部门主要充当“裁判员”、“监督者”角色,侧重于决策、监督、考核等职能,对项目开发建设坚持“不投资、不负债、不担保、不兜底”原则,这无疑是地方政府在不新增债务的前提下,加快推进城市开发的重要抓手。

另一方面,开发性PPP的创新性体现为“开发性”,既包括物理空间的开发建设,打造生产、生活的功能载体;又强调产业资源的开发利用,追求高质量、全方位的产城融合。在具体项目的实施过程中,社会资本除承担城市规划设计、土地整理、公共设施、基础设施建设等职责外,还需利用自身在产业规划、资源整合、招商引资等方面的比较优势,为城市匹配更优质的产业资源,提升区域的自我造血功能和核心竞争优势,打造“以产促城、以城兴产、产城融合”的协同发展格局。

目前,运用开发性PPP模式的典型案例有华夏幸福主导的固安产业新城项目、中信集团主导的汕头滨海新城项目,中建方程主导的西安徐家湾地区综合改造项目,等等。以固安为例,自2003年运用开发性PPP模式推动产业新城开发建设以来,固安县从一个发展滞后的农业县迅速发展成为全省领先的工业强县。全县2018年完成地区生产总值250亿元,一般公共预算收入45.6亿元,分别是2002年的7.2倍和76倍,显著高于周边城市的一般公共预算收入增长幅度(见图所示)。城市化率(城镇人口占全县总人口比例)由2003年的15.6%提高到2017年的50%以上。仅固安产业新城,已先后入驻企业500多家,签约投资额累计近1400亿元,建设了“十通一平”设施以及医院、学校、商业中心和湖景公园等城市功能配套,引进发展了新型显示、航空航天、生物医药等产业集群,就业人口较2002年增长近10倍,跻身“中国十大最具投资价值开发区”、“最具影响力产业新区城市”行列。

实践证明,开发性PPP凭借其多元共治理念和产城融合策略,能有力推动区域的城市化进程。当然,作为一类创新性的城市开发工具,开发性PPP模式仍处于探索和尝试阶段,在运用推广过程中需要国家及相关部委的政策支持,也需要地方政府和项目实践方的共同努力和积极探索。

图:近10年固安县与周边城市一般公共预算收入规模对比

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