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城市轨道交通PPP绩效考核:有效且必要的监管手段

发布时间:2019-05-20
摘要:城市轨道交通是PPP适用的基础设施和公共服务领域,是百年大计。PPP项目的合作周期一般为10~30年,具有涉及范围和专业广、投资大、合作期限长等特征,它相对于轨道交通项目全生命周期来说,仅仅是其孕育期和成长期,但却是项目从无到有的重要时期。 我国采用

城市轨道交通是PPP适用的基础设施和公共服务领域,是百年大计。PPP项目的合作周期一般为10~30年,具有涉及范围和专业广、投资大、合作期限长等特征,它相对于轨道交通项目全生命周期来说,仅仅是其孕育期和成长期,但却是项目从无到有的重要时期。

我国采用PPP模式建设的城市轨道交通项目包括奥运工程北京机场快轨,北京地铁4号线、14号线、16号线、新机场线;南京地铁5号线;重庆地铁9号线;大连地铁5号线;郑州地铁3号线一期;昆明地铁4号线、5号线;成都地铁18号线、9号线一期、17号线一期;呼和浩特地铁1号线、2号线一期;徐州地铁1号线、2号线、3号线;合肥轨道交通2号线;福州地铁2号线机电设备项目;贵阳地铁2号线、3号线;青岛地铁1号线、4号线、6号线、8号线、13号线、R3号线;乌鲁木齐地铁2号线、3号线、4号线一期;芜湖地铁1、2号线等。另外,还有东莞、中山、长沙、西宁、绍兴、南通、南昌、天津、邯郸、绵阳等城市的轨道交通建设正处于PPP项目的准备或识别阶段。

绩效考核是PPP项目实施中有效且必要的监管手段之一。应根据项目特点,在城市轨道交通PPP项目前期准备阶段(立项、招投标阶段等),即建立动态的绩效考核体系和指标,力求与激励相容。在PPP项目《实施方案》、《物有所值报告》、《财政承受能力论证报告》编制和评审、PPP项目入库和示范项目评审中,项目的绩效考核方案占有重要章节和评审分值。

国办发[2015]42号文明确要求:“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪,事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化”。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确规定:“项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全过程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向公众公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系参考依据”。

国家发展改革委《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》指出:“项目实施机构应该会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在问题,制定应对措施,推动项目绩效目标的顺利完成”。另有相关文件明确指出:“项目实施机构应每3~5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性、合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。

在笔者看来,项目建设期指标主要为工期、投资控制、安全质量等,指标体系按合同和设计文件以工程验收合格为标准构建,运营期考核项目的财务表现、运营安全、运输服务、乘客满意度等,将考核结果与政府补贴水平挂钩。在运营期内,实施机构或委托第三方对项目的运营进行动态评估,评估频率以2~3年一次为宜,评估结果作为政府调整特许权及可行性缺口补贴的依据。

2018年8月,笔者作为国家发展改革委和财政部PPP“双库专家”,以及贵阳市轨道交通3号线一期工程《实施方案》、《物有所值评价》、《财政承受能力论证报告》联评联审会专家组组长,主持了该项目的“两评一案”联评联审会议。贵阳地铁3号线PPP项目建设期考核绩效指标中主要考核指标包括建设质量验收、消防、设备安装调试、试运行、联调演练,只有在通过建设期绩效考核所列的各项考核内容后才启动发放可行性缺口补助,否则不予发放。比如,在运营期考核项目,公司保证所提供的轨道客运服务及项目设施管理维护符合相应的质量标准规定。在项目运营内,常规考核每年一次,满分100分,运营期绩效考核指标均按年进行统计。在随机巡查方面,贵阳市交通委及其他政府指定机构可以随时对项目进行巡查。建设期考核以通过政府方组织的项目工程验收及满足项目试运营条件,并作为进入运营期后政府支付可行性缺口补助的前提条件。在运营期内,贵阳市交通委及其他政府指定机构在对项目公司进行考核并核算当年应支付的可行性缺口补助后,将结果汇总上报给市财政局,由市财政局拨付相应资金,考核得分所对应的考核基数应为当年所分摊的建设成本的30%。

目前,铁路项目可研报告的经济评价采用的指标按国家和铁总文件执行,项目收益考虑不足,运营维修维护成本等缺少运营实际数据支持,造成内部收益指标有可能低于实际。城市轨道交通项目缺乏单线运营成本测算和统计数据。对PPP项目的风险识别防控与应对,根据PPP项目所处的不同阶段,一般包含政策风险、法律风险、文化风险、设计风险、安全质量风险、差旅风险、汇率风险、“不可抗力”风险等。应根据项目全生命周期所处阶段,加强风险识别,制定可操作的防控与应对措施和动态的绩效考核方案。

如今,世界正处变革时代,“一带一路”倡议给中国企业“走出去”在世界参与基础设施和公共服务的投资、建设、运营带来了更多机遇。轨道交通PPP项目为中国轨道交通技术走向世界提供了更广阔的发展合作平台和实现路径。

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